中国经济体制改革研究会会长 宋晓梧

十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关係。我们从高度集权的计画经济向社会主义市场经济转轨，必然经过政府逐步放权的过程，在这一过程中难免存在政府与市场边界不清的问题。前一阶段，由于我国经济高速增长，这一关键问题在很大程度上被掩盖了，这个问题在电力产业也表现的十分明显。

目前，传统的国家电网集权管理体制与智慧型化的分散式能源发展模式之间的矛盾越来越突出，推进电力体制改革成为经济体制改革的重大问题。电力体制改革是我国行业改革的深水区之一，应当抓住有利时机及时启动新一轮电力体制改革。

伴随着我国经济社会发展进入新阶段，政府与市场边界不清，政府“越位”、“缺位”、“不到位”等所积累的弊端日益显现。迫切需要我们加快推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等，坚决转移出去；把该由政府管理的事项如基本公共服务等切实管好，特别是要打破各类行政性垄断，以利于真正转变发展方式，并从制度建设上抑制权力过分集中而必然产生的设租、寻租行为。

2002年国务院印发《电力体制改革方案》，启动了上一轮电力体制改革。回顾过去10年，5号文的历史成就是坚持了电力体制改革的市场化方向；高瞻远瞩地实施了总体式电力体制改革；推动了中国电力产业的大发展，特别是在发电侧实现了竞争。

根据5号文，拆分了国家电力公司，实施了厂网分开，重组了中国的发电和电网企业，将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行了资产、财务和人员的重组。可是历经10年，根据5号文的精神，国家电网公司不但没有 “完成上述改革以后，在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制。”反而形成了集调度管理、电力输送、市场交易等于一身的垄断型国家电网。一方面，电力用户作为其下游产业的消费者无法与电力生产者实现正常的市场互动；另一方面，电力生产者成为其上游被捆绑的加工厂，生产者也不能对消费者的合理需求直接有效互动。这样，改造国家电网就应该成为新一轮电力体制改革必须直面的重大课题。

因此，2012年3月18日国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，再次指出：“深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，促进形成分散式能源发电无歧视、无障碍上网新机制，制定出台农村电力体制改革指导意见。”这都说明电力体制改革是必然的、延续的。

中国的电力体制改革面临着双重使命，它既要解决公平的分配电力产业利益的问题；也要提高更加符合新产业革命的竞争力。目前有关我国电力体制发展方向还存在较大争议。一方主张维护超级国家电网的发展模式；一方主张大力发展电力市场经济和建设智慧型能源体系，力主电力产业利益应该实现从向国家电网的集中转向中央政府、地方政府、电力生产者、电力消费者之间更加公平合理的分配。近两个月来，北京的有毒雾霾;东部重污染的生态环境;全国转变能源增长方式的社会压力都说明我们应该抓住有利时机及时启动新一轮电力体制改革，提高我国能效水平，转变能源发展方式。

当此之际，2012年中国经济体制改革研究会的重点研究课题深化中国电力体制改革绿皮书经过一年多的研究论证付梓出版了。

绿皮书提出：电力体制改革要实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动，推动占全国70%电力消费的200万大用户进入电力市场直接交易；积极经略多能互补、多联产的电力生产市场；加快实现电网公司从单边垄断经营转变为居间提供服务；实现从不平等的电力社会模式转向柔性生态化的电力社会模式，发展能源网际网路，参与全球新产业革命的高端分工。为200万的国内电力大用户发放有关电力市场交易牌照；为3亿电力用户提供智慧型用电政策支持，扶持其中3000万以上的用户开展广泛的创新活动！

绿皮书还提出目前电力产业应当启动鬆绑、竞争、突变这些改革机制，实现从国家集权制电力管理转变到社会网路化电力管理模式。电力产业管理的革命还将延伸进能源领域，能源领域的成功则将推动整个经济体制的重大转变，将对中国经济的整体创新起到巨大推动作用。

《绿皮书》提出的一系列关于电力体制改革的建议，作为一家之言，如果能得到政府有关部门关注，引起学术争论，就对新阶段电力体制改革起到了抛砖引玉的作用。藉此机会，对关心、支持这一课题的政府部门、有关领导和学者表示衷心的感谢！

自2002年国务院印发《电力体制改革方案》以来，我国的电力体制改革实施已逾10年。通过10年体制创新的有力推动，并得益于经济社会快速发展的强劲拉动，我国电力产业结构深化调整，电力装机和发电总量迅猛提高，电力供需紧张局面彻底扭转，城乡电网质量和保障能力明显改善，全国电力运营安全、高效，促进了电力行业持续快速发展，也为整个国民经济发展提供了坚实的能源保障。

但是，我们也清醒地看到，当前，我国电力市场建设、电力行业系统性规划、输配体制改革、农村电力体制改革、电价形成机制、可再生能源开发利用、法律法规建设等项工作还未取得突破性进展，距离与社会主义市场经济相适应的电力体制，还有很长的路要走，电力体制改革仍然任重道远。突出表现为，输配体制改革尚未破题，电力市场建设进展缓慢；规划协调机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难；农村电力发展和管理水平较低，还不能适应城乡一体化发展要求；电价形成机制尚未理顺，煤电价格体制性矛盾还没有得到根本解决；电力法制化和标準化进程缓慢，无法满足电力市场变化的需要。所有这些问题，制约了我国电力行业乃至整个国民经济持续健康发展。

伴随着10年电力体制改革进程，世界电力工业发展也在深入变革。各种新技术、新理念、新方法的运用使得电力技术经济规律发生了深刻变化，整个经济社会发展对电力的需求结构、消费模式也在变化。在这种背景下，人们对原有的改革方式开始重新审视和反思，对诸如如何设计改革路径、如何有效推进改革，社会各界还存在分歧。但是，不论技术经济规律如何嬗变，一方面，电力行业作为市场经济中的基础性行业，难以规避以市场为资源配置主要手段的市场规律精髓，坚持市场化改革的方向是毫无疑问的。另一方面，对具有自然垄断性质的电力网路，如何进行有效的营运和监管，依然若明若暗，路径并不十分清楚。需要人们在市场经济规律、产业技术规律二者统一的基础上，继续深化对电力体制改革的分析研究，提出切实可行的改革路线图。

正是在这一背景下，光明日报出版社出版了2012年中国经济体制改革研究会的重点研究课题深化中国电力体制改革绿皮书纲要，这个报告综合运用规範和实证研究方法，认真回顾电力体制改革的经验成就，客观分析当前面临的体制性矛盾和问题，系统提出了继续深化电力体制改革的“六个步骤”和“十项任务”，反映了我国电力体制改革纵深研究的最新成果，对决策部门研究制定我国新一轮电力体制改革的总体方案具有重要的参考价值。

比如绿皮书提出，要通过电力体制改革置换出繁荣的电力市场经济体系、国际领先的高级产业能力和全社会广泛参与的先进的能源生产和消费效率：电力体制改革要实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动，推动占全国70%电力消费的200万大用户进入电力市场直接交易；实现从不平等的电力社会模式转向柔性生态化的电力社会模式，发展能源网际网路，参与全球新产业革命的高端分工。

再比如，《绿皮书》提出，要积极推进电力产业的政企分开，採取电力公权与私权分治措施，转变政府职能，推动电力调度、规划、交易、结算的分立运行，建立国家电力调度中心、国家电力规划中心、国家电力交易市场体系、中央电力结算系统等，实现电力公权独立，实施程式化的政府监管，把“电力公社”的管理模式转向成熟的电力市场经济。这些建议具有很强的现实针对性，在遵循电力行业技术经济规律的同时，触及了当前电力体制的根本弊端，提出了下一步改革的着力点，无疑是新一轮电力体制改革的重要内容。

诺贝尔经济学奖得主加里·贝克尔曾经说过，当理性的市场存在时，非理性的经济单元不得不做出理性的反应。电力体制改革市场化取向的选择就是这个道理，电力体制改革的方式、方法也必须符合这个道理。此外，对属于自然垄断业务的电力网路运营监管模式，国际上经验和教训都十分丰富。我们要从中充分吸收其电力产业发展和电力体制改革的有益经验，充分考虑我国经济社会发展的阶段性和电力行业的历史与现状，探索出一条既具有中国特色又符合市场经济规律和产业技术规律的全新的电力体制机制。因而，我们有理由相信，在党的十八大精神指引下，我国的电力体制改革将不断走向深入，为电力行业和国民经济发展注入不竭动力。

1.1、21世纪电力革命和电力独立：拥有高端工业能力和生态化市场交换网路

1.2、未来中国电力体制发展模式面临的艰巨挑战

1.3、电力体制改革必然成为能源战略改革的第一步

1.4、从不完美中追求完美：把握缺陷型的全球电力体制改革并有所作为

2.5、关于进一步电力体制改革的指导思想

2.6、关于电力体制改革的总体目标

2.7、关于电力体制改革的基本任务

2.7.1、关于电力产品和服务：

2.7.2、关于构建世界领先的电力市场经济：

2.7.3、关于实现进一步的政企分开，最佳化电网规模：

2.7.4、关于发展多层次、多种形式的电力产业网路：

2.8、重组国家电网：从电力公社的管理模式转向成熟的电力市场经济

2.8.1、实现对国网公司公权机构的分立

2.8.2、实现电力市场交易网路与电力输送网路产权、治权的分离

2.8.3、实现对电网企业规模的分拆，建设国际通行的分区电网体制

2.8.4、实现电力科技的社会化创新

2.8.5、实现电力服务的社会化，实现电力能源消费的创新化

3、9、十年电力体制改革取得的主要历史成就

3.9.1、十年电力改革初步建立了中国竞争性电力体制。

3.9.2、十年电力改革大幅提高了电力产业生产效率。

3.9.3、十年电力改革显着提高了电力产业、特别是发电企业的资产效率

3.9．4、十年电力改革应对了中国经济快速发展需求。

3.10、十年电力体制改革面临的现实电力发展矛盾

3.10.1、迫切需要从体制入手解决难以根治的电荒矛盾

3.10.2、迫切需要解决电力管理中存在的中央与地方矛盾，改变基层电网落后的局面

3.10.3、迫切需要改变电力产业格局，提高电力生产力水平

3．10.4、迫切需要建立符合国家顶端科学决策的电力发展决策体系

3．10.5、迫切需要中国电力产业抢占全球产业高点

3．10.6、迫切需要解决不断增长的电力安全风险

4.11、关于进一步深化电力体制的战略突破口抉择

4.11.1、突破口设计之一：以电价等管电职能领域的改革实现战略突破

4.11.2、突破口设计之二：以构建超级电力（能源）行政机构为突破口

4.11.3、突破口设计之三：以战略性调整电力产业结构和构建新型产业制度为战略突破线

4.12、新一轮电力体制改革的逻辑次序与路线图

4.12.1、衔接十年电力体制改革的历史经验

4.12.2、确立进一步深化电力体制改革的行动原则

4.12.3、关于进一步深化电力体制改革的路线图

4.12.3．1、关于电力体制改革的六个步骤

4.12.3．2、关于电力体制改革的“十项任务”

4.13、关于进一步深化电力体制改革的总体架构

4.13．1、进一步推进政企分开、实现调度公权独立

4.13．1.1中国电力调度的特点与现状

4.13．1.2中国电力交易的特点与现状

4.13．1．3、调度交易独立的必要性

4.13．1．4、调度（交易）独立的不利因素

4.13．1．5、调度交易独立的方案比选

4.13．1．6、调度交易独立的基本操作

4.13．2、构建电力公共决策的专业支撑体系

4.13．2．1、电力规划及标準工作的特点与现状

4.13．2．2、组建电力规划及标準中心的必要性与可行性

4.13．2．3、组建电力规划及标準中心的基本操作

4.13．2．4、组建电力规划及标準中心的远期价值

4.13．3、按规模经济重组电网实施比较竞争

4.13．3.1、中国电网企业现状与特点

4.13．3.2、重组电网企业的必要性

4.13．3.3、重组电网企业的不利因素

4.13．3.4、重组电网企业的方案比选

4.13．3.5、重组电网企业的基本操作

4.13．4、对称开放电力市场解放需方生产力

4.14．4.1、电力基本现状与改革必要性

4.13．4．2、建立多买/多卖的电力交易格局的方案比选

4.13．4．3、开放大用户直接购电的现实意义

4.13．4．4、开放大用户直接购电的基本操作

4.13．4．5、建立多买/多卖格局的配套改革

4.13．5、非网路业务分开重构电力产业结构

4.13．5．1、电网业务/非电网业务分开的必要性

4.13．5．2、电网业务/非电网业务分开的方案比选

4.13．5．3、电网业务/非电网业务分开的基本操作

4.13．5．4、鼓励各地各种形式的能源企业竞争发展

4.13．6、下放地方定价权建立对等保障机制

4.13．6．1、完善业务模式明确错位专营权、规模发展权、服务增值权

4.13．6．2、完善经营模式下放自主购电权、终端定价权、直接收费权

4.13．6．3、同步发布电力普遍服务标準及配套转移支付政策

4.13．6．4、以下放终端定价权为重要突破口推动理顺中国电价

4.13．7.促进水电气热有机构成複合能源网

4.13．7.1、风电等可再生能源难以成为主力能源

4.13．7.2、大力促进燃气网路化发展

4.13．7.3、统筹解决供水与能源问题

4.13．7.4、引导水电气热複合能源网建设

4.13．8、以城市为结点建设生态化能源体系

4.13．8．1、提高中国城市化的智慧型水平

4.13．8．2、建设高效的城市能源体系

4.13．8．3、以城市为结点推进生态能源体系建设

4.13．9、建设智慧型能源网抢占产业革命高点

4.13．9．1、智慧型能源网发展是未来最大经济成长点

4.13．9．2、解决中国特色问题推动智慧型电网建设

4.13．9．3、通过深化电力体制改革塑造新经济成长点

4.13．9．4、建设智慧型能源网推动人类文明历史进程

4.13．10、塑造能源产销者通过市场保障安全

4.13．10．1、中国能源安全是贯穿供/需的体系性问题，最终需要革命式的解决方案

4.13．10．2、建立市场机制，塑造能源产销者，是保障中国能源安全的终极战略

4.13．10．3、通过能源产销者解决能源安全问题，是第三次工业革命带来的历史机遇

4.13．10．4、深化电力体制改革，建立解放能源产销者生产力的生产关係，必将形成领导国际的增长模式

5.14、本报告之基本结论

5.14.1、对于电力市场的价值分析

5.14.2、对于发电企业的价值分析

5.14.3、对于电网企业的价值分析

5.14.4、对各类消费者的价值分析

5.14.5、对于中央政府的价值分析

5.14.6、对于地方政府的价值分析

5.14.7、对新技术发展的价值分析

5.15、政策建议

5.15.1、加强电力体制改革的顶端设计决策实施，健全电力体制改革与实施的组织支撑

5.15.2、加强领导、发挥中央政府战略主导作用，形成全社会共同推进电力体制改革的新局面

5.15.3、编制发布新型电力体制改革的纲领性档案

6.16.1、产业影响

6.17.2、经济影响

6.18.3、政治影响

6.19.4、国际影响

6.20、建国以来中国电力管理体制沿革重大事件参考