第一章 总则

第一条 为了加强云台山风景名胜区管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，根据国务院《风景名胜区条例》和有关法律、行政法规，结合云台山风景名胜区实际，制定本条例。

第二条　本条例适用于云台山风景名胜区（以下简称风景区）的规划、保护、建设、利用和管理等活动。

第三条　风景区的範围以国务院批准的《云台山风景名胜区总体规划》（以下简称风景区总体规划）确定的範围为準。

风景区分为一级保护区、二级保护区和三级保护区。保护区的具体界线由连云港市人民政府（以下简称市人民政府）根据风景区总体规划划定并公布。

第四条　风景区管理坚持科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。

第五条　省人民政府建设行政主管部门（以下简称省建设部门）负责风景区的监督管理工作。

市人民政府设立的风景区管理机构（以下简称管理机构），依据有关法律、法规和本条例的规定，负责风景区的保护、利用和统一管理工作。

景区所在地区人民政府和市规划、建设、国土资源、环境保护、公安、交通、旅游、工商、文物、宗教、林业、海洋与渔业等部门按照各自职责，共同做好风景区的保护与管理工作。

第六条　连云港市人民代表大会常务委员会应当加强对风景名胜区管理的法律、法规以及风景区规划贯彻执行情况的监督。

第七条　管理机构应当加强风景名胜区管理法律、法规的宣传，增强公众自觉保护风景名胜资源的意识。

任何单位和个人都有保护风景名胜资源的权利和义务，有权检举和制止破坏风景名胜资源的行为。

对在风景区保护和管理工作中作出重要贡献的单位和个人，由市人民政府或者管理机构给予表彰和奖励。

第二章　规划

第八条　风景区规划是风景区保护、建设、利用和管理的依据。

风景区规划分为风景区总体规划和详细规划。

第九条　风景区总体规划的修编，按照国务院《风景名胜区条例》的规定执行。

省建设部门会同市人民政府，根据风景区总体规划、省海洋功能区划和连云港市城市总体规划，组织编制风景区详细规划，并依法报经批准。

风景区详细规划应当根据景区保护的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地範围和规划设计条件。

第十条　市人民政府应当组织管理机构和有关部门，根据风景区总体规划、详细规划，制定风景区内旅游发展、环境保护、基础设施建设和人口控制等实施计画。

第十一条　风景区规划一经批准，任何单位和个人不得擅自改变。确需对风景区总体规划中的风景区範围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改，或者对风景区详细规划进行修改的，应当依法报经原审批机关批准。

第三章　保护

第十二条　管理机构应当会同有关部门对风景区内的纪念性建筑、文物古蹟、历史遗址、园林等人文景观和古树名木、野生动植物、地形地貌、山体岩石、泉湖水体等自然景观进行调查和登记，按照风景区规划的要求和分类保护的原则，建立健全资源保护的各项管理制度。

对海清寺塔、藤花落史前城址、玉女峰、郁林观石刻、延福观、大桅尖、孔望山摩崖造像、马耳峰、将军崖岩画等重要景点和重点文物保护单位，应当根据其特点制定相应的保护措施，实行严格保护。

第十三条　风景区的建设活动，应当符合风景区总体规划和详细规划。

一级保护区内禁止建设与原景物景象景点等景观风景无关的工程设施。

二级保护区、三级保护区的核心景区内，禁止建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。

第十四条　风景区一级保护区、二级保护区内，不得新建、扩建工业企业；三级保护区内，不得新建、扩建污染环境、妨碍景观的工业企业。

市人民政府应当制定计画，逐步将风景区内已有的污染环境、妨碍景观的工业企业迁出景区。

第十五条　风景区内的重点保护海域，包括前三岛周围四海里内海珍品自然保护区域，海滨浴场以及浅海水产养殖区等，不得设定排污口和建设破坏景观的海岸工程。在海滨景观带的海域内控制海水养殖规模。

海滨一级保护区内，禁止填海毁坏沙滩，保持苏马湾、大沙湾和连岛北部的完整性。

第十六条　风景区内禁止下列行为：

（一）开山、採石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；

（二）在文物、景物或者设施上涂写、刻划；

（三）盗伐、攀折、刻划林木；

（四）捕杀野生动物；

（五）焚烧树叶、荒草、垃圾；

（六）在禁火区内吸菸、动用明火；

（七）乱扔垃圾；

（八）损毁公用设施；

（九）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；

（十）法律、法规禁止的其他行为。

第十七条　管理机构和有关部门应当制定风景区内水体保护的具体措施，落实保护责任，明确保护要求，防治水体污染。

禁止向风景区内的水体排放污水、倾倒垃圾和其他废弃物。

第十八条　风景区内的林木，应当进行抚育管理，不得砍伐；确需进行更新、抚育性採伐的，应当依法报经林业主管部门批准。

管理机构和有关部门应当做好植树绿化和防治病虫害工作，保护林木植被和物种生长条件。

在风景区内採集物种、标本、野生药材和其他林副产品，应当经管理机构同意，在限定的数量和指定的範围内进行。

第十九条　对景观、植被资源破坏严重的地区，当地人民政府应当採取封山育林等措施，逐步恢复景观和植被。

第四章　建设

第二十条　风景区的建设应当按照规划进行，根据财力和物力，合理利用风景名胜资源。

市人民政府及其有关部门应当加强风景区内道路、通信、供水、排水、供电、供气等基础设施建设，改善交通、服务设施和游览条件。

第二十一条　在风景区内从事本条例禁止範围以外的建设活动，应当经管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。

第二十二条　风景区内经批准新建、改建、扩建的建筑物、构筑物和其他设施，不得超出批准的规划用地範围，其布局、高度、体量、造型、色调等应当符合批准档案的要求，并与周围景观和环境相协调。

第二十三条　建设项目在施工过程中，应当採取有效措施，保护周围景物、林木、植被、水体和地貌，不得造成污染和损坏。建设项目竣工后，建设单位应当及时清理场地，进行绿化，恢复周围环境原貌。

第五章　管理

第二十四条　市人民政府应当採取限制迁入和居民搬迁等措施，严格控制并逐步减少风景区内的常住人口和暂住人口数量。

第二十五条　设在风景区的所有单位，进入、居住在风景区的个人，应当服从管理机构的统一管理，自觉遵守风景区的有关规定，保护风景名胜资源，爱护公共设施，维护环境卫生和公共秩序。

第二十六条　风景区内的交通、商业等服务项目，应当由管理机构依照有关法律、法规和风景区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营者。

管理机构应当与经营者签订契约，依法确定各自的权利义务。经营者应当按照契约约定的地点和营业範围从事经营活动。

经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜资源有偿使用费依法实行收支两条线管理，专项用于风景区的保护和管理以及风景区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。

第二十七条　管理机构应当採取措施，限制机动车辆进入核心景区。确需进入的，应当服从统一管理，按照指定的路线、地点行驶和停放。

第二十八条　管理机构应当加强对风景区规划实施情况的动态监督管理，及时发现和制止各种破坏景观和生态环境的行为。

第二十九条　管理机构和有关部门应当对风景区内的公用设施进行定期检查和维护，在风景区的险要部位设定必要的安全设施和警示牌，制定应急预案，做好风景区的安全防範和管理工作。

第三十条　管理机构和有关部门应当制定防火、避雷、防震等专项措施，健全防火组织，完善防火设施，加强对风景区内文物古蹟、古树名木的保护。

第三十一条　管理机构应当妥善处理污水、垃圾，加强监督检查，维护景区容貌，改善环境卫生。对沟谷、洞穴、水体等不易清扫的地方，应当定期清理。

第三十二条　管理机构应当建立健全档案制度，对风景区的历史沿革、发展变化、资源状况、範围界限、生态环境、各项设施、开发建设、旅游接待、经营状况等方面进行调查统计，形成完整资料，妥善保存。

第六章　法律责任

第三十三条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由管理机构责令改正，造成经济损失的，责令赔偿损失，可以并处罚款：

（一）修坟立碑的，责令限期迁出，恢复地形原貌，处以一千元以上五千元以下罚款；

（二）擅自在核心景区从事商业经营活动的，处以二十元以上二百元以下罚款；

（三）在禁火区内吸菸的，处以二十元以上一百元以下罚款，焚烧树叶、荒草、垃圾或者在禁火区内动用明火的，处以五十元以上五百元以下罚款；造成后果的，处以一千元以上五千元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对在风景区内违法从事建设活动等违反本条例规定的其他行为，由管理机构或者有关部门依照国务院《风景名胜区条例》等相关法律、法规进行处罚。

第三十四条　管理机构和有关部门工作人员，在执行本条例过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章　附则

本条例自2007年3月1日起施行。

主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委託，现就《江苏省云台山风景名胜区管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、立法的必要性
国务院1988年批准设立的云台山风景名胜区，是我省唯一山海呼应的具有海滨资源的风景名胜区，自然风光秀丽，文化遗存众多。现保存的孔望山摩崖石刻、藤花落遗址、将军崖岩画、郁林观石刻等具有极高的历史文化价值，主要景区花果山以古典名着《西游记》所描述的“孙大圣的老家”而着称于世。根据1995年经国务院授权建设部批准的《云台山风景名胜区总体规划》，云台山风景名胜区面积为201平方公里，其中陆域169平方公里、海域32平方公里，分为锦屏山、花果山、海滨、前三岛四大景区20个游览区。花果山风景区、连岛景区、孔望山游览区和渔湾景区先后被评为国家AAAA旅游区，花果山风景区还被评为全国文明风景旅游区示範点和江苏省地质公园。
云台山风景名胜区处于连云港市城市规划区内。近年来，随着城市化进程的加快，风景名胜区的保护和城市建设间的矛盾日益突出，尤其是一些主要的景区、景点与城市建成区愈来愈近甚至被纳入了城市建成区。多年来，风景区管理机构採取种种措施，加强监管力度，为云台山风景名胜资源的保护与管理做出了积极的努力。但是，随着经济社会的发展和城市建设步伐的加快，由于规划不尽合理、管理比较分散等原因，使得风景名胜区保护和管理的形势比较严峻。《风景名胜区管理暂行条例》是1985年由国务院颁布的，《江苏省风景名胜区管理条例》是1988年由省人大常委会通过的，这两个条例中不少规定都比较原则，在实践中不易操作。因此，为加强云台山风景名胜区管理，有效保护、合理开发利用风景名胜资源，根据《风景名胜区管理暂行条例》和《江苏省风景名胜区管理条例》的立法精神，结合云台山风景名胜区实际，制定《江苏省云台山风景名胜区管理条例》是必要的。
二、《条例（草案）》的起草过程
2003年10月，省人大常委会将《江苏省云台山风景名胜区管理条例》纳入《江苏省2003—2007年立法规划》后，省建设厅于2004年7月起开始了有关立法的前期準备工作。云台山风景名胜区管委会根据省建设厅的部署，于2004年10月开展立法调研工作，拟定了工作方案，草拟了立法框架。2005年5月底，省人大城建环保委、省政府法制办和省建设厅一起到连云港市进行立法调研，听取该市相关部门的意见。在综合有关方面的意见后，由市政府法制办牵头，形成了《条例（送审稿）》，报经市政府第48次常务会议于9月14日原则通过。9月19日，连云港市政府将《条例（送审稿）》报送省政府。10月8至9日，省政府法制办、省建设厅再次到连云港市就《条例（送审稿）》徵求该市和有关区政府的意见。在此基础上，省政府法制办、省建设厅根据有关法律、法规，结合云台山风景名胜区实际，借鉴省内外的立法经验，对《条例（送审稿）》进行了数次修改。10月13日，省政府法制办又专题召开座谈会，徵求省相关部门的意见，进一步完善有关条款，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于管理机构
1988年，连云港市成立了云台山风景名胜区管理局，与市园林局合署办公。2001年底，连云港市市区区划调整后，撤销风景名胜区管理局，成立了云台山风景名胜区管委会。2005年5月，管委会与市旅游局合署办公。由于云台山风景名胜区从东向西分布在连云港市的三个行政区里，在管理上涉及38个部门，至今尚未能实现市政府要求的统一管理。目前，管委会实际上只全面管理花果山的主景区，其他景区仍由所在行政区管理，如海滨景区属连云区管理，锦屏山景区属海州区管理，前三岛景区尚未开发，花果山景区的渔湾、东磊、丹霞等游览区属新浦区管理。因此，根据风景区管理实际，着眼于长远发展，《条例（草案）》第五条规定，省建设行政主管部门应当加强对风景区保护和管理工作的指导和监督。市人民政府设立的风景区管理机构负责风景区的保护和协调管理工作。规划、建设、国土资源、环境保护等部门按照各自职责，共同做好风景区的保护与管理工作。经市人民政府决定，并报省人民政府批准后，有关部门可以将风景区保护与管理的有关职责委託管理机构实施。
（二）关于风景区规划
保护和管理好风景名胜资源，搞好规划是关键。风景区规划是风景区
保护、建设、利用和管理的依据。《条例（草案）》第七条明确风景区规划分为风景区总体规划、详细规划和景区专项规划。第八条规定了风景区详细规划和各景区专项规划的编制审批程式。第九条规定风景区规划一经批准，任何单位和个人不得擅自改变。因特殊情况确需变更的，应当按照原审批程式报经批准。
（三）关于风景区保护
风景名胜资源是珍贵的、不可再生的自然和文化遗产。我们应当採取有效措施，严格加以保护。因此，《条例（草案）》第十条要求，市人民政府应当制定计画，逐步将风景区内已有的污染环境、妨碍景观的工业企业迁出景区。第十一条要求管理机构会同有关部门对风景区内的人文和自然景观进行登记，制定相应的保护措施，进行重点保护。第十二条至第十五条区别风景区的不同情况明确了具体的保护措施。
（四）关于风景区建设
加强风景名胜资源的保护，与合理开发利用风景名胜资源并不矛盾。为了使得风景区建设能够有利于风景名胜资源的保护，《条例（草案）》第十六条规定，风景区的建设应当按照规划进行，根据财力和物力，合理利用风景名胜资源，加强风景区基础设施建设。第十七条规定在风景区内进行建设活动的单位和个人，必须申办建设项目选址意见书，并依法办理其他行政许可手续。有关部门在办理行政许可事项时，应当徵求管理机构的意见。第十八条、第十九条对风景区内经批准新建、改建、扩建或者维修建筑物和设施，以及建设项目施工等都提出了明确要求。
（五）关于风景区管理
为了保护好风景名胜资源，必须加强管理，明确管理手段，规範管理行为。《条例（草案）》第二十一条要求市人民政府应当採取有效措施，严格控制并逐步减少风景区内的常住人口和暂住人口数量。第二十二条明确设在风景区的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，应当服从管理机构的统一管理。第二十三条、第二十四条、第二十五条对进入、居住在风景区和在核心景区从事商业经营活动的单位和个人，以及进入核心景区的机动车辆明确了管理措施。同时，《条例（草案）》对管理机构和有关部门也提出了具体要求，如第二十六条要求管理机构应当加强对风景区规划实施情况的动态监督管理，及时发现和制止各种破坏景观和生态环境的行为。第二十七条要求管理机构和有关部门应当对风景区内的公用设施进行定期检查和维护，做好风景区的安全防範和管理工作。第二十八条要求管理机构应当制定防火、避雷、防震等专项措施，加强对风景区内文物古蹟、古树名木的保护。第二十九条要求管理机构应当妥善处理污水、垃圾，加强监督检查，维护景区容貌，改善环境卫生，防止污染环境和破坏景观。第三十条还要求管理机构建立健全档案制度。
（六）关于法律责任
为了加强风景名胜资源保护的力度，有效地制裁各种违法行为，《条例（草案）》对违反本条例规定的行为，法律、法规没有规定处罚的，参照省内外有关风景名胜区管理的立法规定，明确了具体的行政处罚措施，规定由管理机构依法实施。
以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。

主任、副主任、秘书长、各位委员：
2005年11月29日，省十届人大常委会第十九次会议分组审议了《江苏省云台山风景名胜区管理条例（草案）》。委员们认为，通过立法加强云台山风景名胜区的管理和保护是必要的，条例草案的指导思想比较明确，结构比较合理，符合法律、法规，但规範内容的针对性还不够强，特色还不够鲜明，措施还不够具体。委员们建议，条例的修改要考虑连云港经济建设和社会发展的实际，妥善处理好开发建设和管理保护的关係，充分听取连云港市委、人大和政府的意见。会后，按照常委会主任会议的要求，我委于今年2月会同省人大城建委、省建设厅赴连云港调研，听取市委、人大、政府的意见。根据常委会审议的意见和连云港方面的意见，我们对条例草案进行了多次协商、修改。今年4月下旬在南京召开了协商会，就草案修改内容与连云港市人大、政府的同志进行协商；6月初，方之焯副主任带领省人大法制委、法工委、城建委和省建设厅的同志赴连云港，再次听取了连云港市委、人大和政府对草案修改的意见。7月11日，法制委员会召开全体会议，根据常委会审议的意见和各方面的意见，对条例草案进行了审议，现将修改意见汇报如下：
一、关于风景区管理体制。草案第五条第四款规定：“根据实际需要，经市人民政府同意，并报省人民政府批准后，有关部门可以将风景区保护与管理的有关职责委託管理机构实施”。有的部门和专家提出，这一规定不符合行政许可法有关委託实施行政许可的要求。因此，法制委员会建议将草案第五条第四款修改为： “根据风景区建设和管理的实际需要，市人民政府可以决定市有关部门在风景区内设立派出机构，在管理机构和有关部门的领导下依法履行相关管理职责。”同时，参照正在制定中的国务院《风景名胜区条例（草案）》，对第五条中关于省建设主管部门和风景区管理机构职责的规定作了调整。
二、关于风景区规划。有些委员、城建环保委提出，要发挥规划在风景区管理和保护中的作用，根据总体规划和发展实际，制定并及时修改景区详细规划；强化风景区相关专项规划的制定和实施，加强风景区的建设和保护。因此，法制委员会建议，对草案第八条、第九条作如下修改：（一）将草案第八条第一款修改完善后独立成条，作为草案修改稿第九条，对编制风景区详细规划的主体、依据、程式和原则要求作出具体规定。（二）将草案第八条第二款修改后作为草案修改稿第十条，对编制旅游发展、环境保护、基础设施建设和人口控制等专项规划提出明确要求。（三）将草案第九条修改后作
为草案修改稿第十一条，对风景区总体规划和详细规划的修编作出更为明确、具体的规定。
三、关于风景区保护的措施。有些委员、城建环保委提出，草案规定的保护措施还不够具体，针对性还不够强，建议针对云台山风景区景区範围大、散状分布等特点，对一、二、三级保护区实行分类保护，突出保护重点，不同级别的保护区採取不同的管理和保护措施，以体现云台山风景区保护特色。因此，法制委员会建议对草案第三章的有关条款作如下修改：（一）将草案第十一条修改后作为草案修改稿第十二条，增加一款作为该条第二款：“对海清寺、滕花落史前城址、玉女峰、郁林观石刻、大桅尖、孔望山摩崖造像、马耳峰、将军崖岩画等绝对保护景点，应当根据其景观特点制定相应的保护措施，实行严格保护。”（二）将草案第十条修改后作为草案修改稿第十三条，增加一款作为该条第一款：“风景区一级保护区、二级保护区内，不得新建、扩建工业企业；三级保护区内，不得新建、扩建污染环境、妨碍景观的工业企业。”（三）将草案第十三条改为草案修改稿第十四条，增加一款作为该条第一款：“风景区的建设活动，应当符合风景区总体规划和详细规划。”同时将该条第三款修改为：“二级保护区内游人集中的浏览区和自然景观良好的自然保护区，禁止建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的设施。”（四）将草案第十四条修改后作为草案修改稿第十五条，增加一款作为第二款：“海滨一级保护区内，禁止填海毁坏沙滩，保持苏马湾、大沙湾和连岛北部的完整性。”此外，根据省有关部门的意见和有关法律、法规的规定，在草案修改稿第十七条中增加了风景区内林木、植被和物种保护的具体规定。
四、关于风景区内经营服务项目的管理。有的部门建议，参照正在制定中的国务院《风景名胜区条例》的规定，在风景区内经营服务项目的管理中引入特许经营制度。有的专家提出，草案第二十条关于风景名胜资源有偿使用的规定，不应当放在第四章“建设”一章中。因此，法制委员会建议将草案第二十三条第二款改为草案修改稿第二十四条，内容为：“风景区内的交通、商业等服务项目，可以由管理机构依照有关法律、法规和风景区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营者。”“管理机构应当与经营者签订契约，依法确定各自的权利义务。经营者应当按照契约约定的地点和营业範围从事经营活动。”“经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜资源有偿使用费依法实行收支两条线管理，专项用于风景区的保护和建设。”同时删除草案第二十条。
此外，为了使规範内容更加合理、可行，根据委员们和各方面的意见，对草案的其他内容作了一些修改，并对部分条款作了一些文字修改和技术调整。
除了以上修改情况外，还有一个情况需要向常委会作出专门汇报。在研究、修改条例草案过程中，我们了解到，为了加强风景名胜资源的保护，国务院正在制定《风景名胜区条例》。在国务院2006年立法计画的正式项目和调研项目中，并没有这个立法项目，但据从国务院法制办了解的情况，国务院常务会议已于今年4月审议了《风景名胜区条例（草案）》。根据国务院常务会议研究的意见，国务院法制办对草案作了修改，已再次提交国务院审议。《风景名胜区条例》预计将在年内出台。
对照国务院《风景名胜区条例（草案）》，《江苏省云台山风景名胜区管理条例（草案）》还有两个方面的问题需要进一步研究修改：第一，条例草案第十七条（现草案修改稿第十九条）根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），规定了在风景区内进行建设活动的单位和个人必须申办建设项目选址意见书的制度，但《风景名胜区条例（草案）》对这一制度作了调整，对在风景名胜区内进行建设活动的设定了前置许可，规定应当经风景名胜区管理机构审核后再依法办理审批手续。第二，条例草案第三十一、三十二条规定了对违法建设和开山採石等其他破坏风景名胜资源的违法行为的行政处罚，对照国务院《风景名胜区条例（草案）》，处罚的主体不同，尤其是处罚的幅度相差悬殊。在国务院条例出台前，我省条例无权对前置许可做出规定。为避免与即将出台的上位法相牴触，条例草案存在的这两个方面的问题，都需要等到国务院《风景名胜区条例》颁布后才能作出修改。
同时，省人大常委会初次审议的《江苏省云台山风景名胜区管理条例（草案）》是在2005年11月，根据《江苏省制定和批准地方性法规条例》的规定，如果一年内不再次列入常委会会议议程审议，对草案的审议将会终止。因此，为了避免条例草案被终止审议，也为了防止仓促出台而与即将出台的《风景名胜区条例》相牴触，法制委员会建议，对条例草案作以上修改后列入本次常委会会议议程审议，但本次会议审议后不交付表决，等国务院《风景名胜区条例》颁布后，对草案第十七条、第三十一条、第三十二条等内容作
相应修改，再提请以后的常委会会议审议通过。
法制委员会已按照上述修改意见提出草案二次审议稿，建议本次常委会会议继续审议。
以上意见和草案二次审议稿是否妥当，请予审议。

各位委员：
我委受主任会议委託，对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省云台山风景名胜区管理条例（草案）》（以下简称“条例草案”）进行了审查，现将审查意见报告如下：
云台山风景名胜区以下简称“风景区”地处连云港市，是经国务院于1988年批准设立的国家级风景名胜区，其自然景观秀丽，文化遗存众多，景观资源丰富。自风景区设立以来，省政府及有关部门和连云港市按照批准的《云台山风景名胜区总体规划》，加强对风景区的管理，取得了一定的成效。随着连云港市城市化进程的加快，风景区保护与城乡建设、规划管理与开发利用的矛盾日益突出：一是随着城市规模的不断扩张，风景区过度开发，出现“城市化”和“商业化”倾向；二是风景区管理体制尚未完全理顺，存在各自为政、政出多门的现象；三是风景区内一些企业急功近利，致使生态环境恶化和自然景观破坏严重。针对这些问题，部分省人大代表以及相关部门也要求依法加强该风景区的规划、建设与管理。因此，根据国家、省风景区名胜管理条例的规定，结合云台山风景名胜区实际，制定《江苏省云台山风景名胜区管理条例》是非常必要的。
按照本届立法规划和今年立法计画的安排，我委提前介入了条例草案的起草修改工作。会同省政府法制办、省建设厅赴连云港市进行立法调研，就条例的立法指导思想、基本框架和重点规範的内容提出了要求。条例修改稿形成后，我委印发连云港市人大常委会、政府以及相关部门徵求意见，在此基础上又强调了要以保护
为主、明确保护範围、加强规划管理等方面的修改意见，这些意见有些被採纳。在形成提交省政府常务会议审议稿之后，会同省人大常委会法工委、省建设厅再次赴连云港市徵求意见，并将有关修改情况进行了沟通。我委认为：目前条例草案指导思想比较明确，结构比较合理，与国家法律、法规不相牴触，基本是可行的。但内容的针对性还不够强，需加以完善。现提出如下修改建议：
一、要进一步理顺风景名胜区管理机构体制，明确管理机构名称。2001年底，连云港市政府就已设立了云台山风景名胜区管理委员会，对该风景区的管理起到了一定的作用，建议将条例草案中的“风景区管理机构”明确为“风景区管理委员会”，同时要规範好风景区管理委员会与连云区、海洲区、新浦区政府、相关管理部门、景区管理单位的职责和管理範围，保证风景区管理委员会对风景区的常住人口、各项用地、建设项目、资源与环境等情况能实施有效监督管理。
二、要进一步处理好风景区保护与城乡建设之间的关係，做好云台山风景区各专项规划与总体规划相街接。在规划、建设管理中要做到城市和风景区相协调，防止急功近利，污染、蚕食、破坏自然资源，挤压风景区。要以风景区总体规划为依据，强化风景区旅游、环境保护、交通、给排水、供电、电信、村镇、人口等相关专项规划的制定，确保专项规划符合风景区总体规划，保证总体规划的实施。
三、要进一步突出风景区管理重点，体现地方特色。要对条例草案中的一、二、三级保护区的保护措施予以细化，对孔望山摩崖石刻、藤花落遗址、将军崖岩画、郁林观石等国家级、省级、市级重点文物保护单位的保护做出专门的规定，以增强云台山风景区保护特色。
为了加强对风景区的严格管理，建议将条例草案第十七条修改为：在风景区内进行建设活动的单位和个人必须向风景区管理委员会申办建设项目选址意见书后，依法办理其他行政许可手续。
此外，条例草案有些条款文字的表述和法律责任中的处罚幅度需作进一步修改。
以上报告，请予审议。

2007年1月16日，江苏省第十届人大常委会第二十八次会议通过的《江苏省云台山风景名胜区条例》（以下简称《条例》），已于2007年3月1日起施行。《条例》的出台，对于贯彻实施国务院《风景名胜区条例》，加强对云台山风景名胜资源的有效保护，促进人与自然的和谐相处，实现云台山风景名胜资源的可持续发展，具有重要意义。

一、《条例》的立法背景

国务院1988年批准设立的云台山风景名胜区，是我省唯一山海呼应的具有海滨资源的风景名胜区，自然风光秀丽，文化遗存众多。现保存的孔望山摩崖石刻、藤花落遗址、将军崖岩画、郁林观石刻等具有极高的历史文化价值，主要景区花果山以古典名着《西游记》所描述的“孙大圣的老家”而着称于世。根据1995年经国务院授权建设部批准的《云台山风景名胜区总体规划》，云台山风景名胜区面积为201平方公里，其中陆域169平方公里、海域32平方公里，分为锦屏山、花果山、海滨、前三岛四大景区20个游览区。花果山风景区、连岛景区、孔望山游览区和渔湾景区先后被评为国家AAAA旅游区，花果山风景区还被评为全国文明风景旅游区示範点和江苏省地质公园。

云台山风景名胜区处于连云港市城市规划区内。近年来，随着城市化进程的加快，风景名胜区的保护和城市建设间的矛盾日益突出，尤其是一些主要的景区、景点与城市建成区愈来愈近甚至被纳入了城市建成区。多年来，风景区管理机构採取种种措施，加强监管力度，为云台山风景名胜资源的保护与管理做出了积极的努力。但是，随着经济社会的发展和城市建设步伐的加快，由于规划不尽合理、管理比较分散等原因，使得风景名胜区保护和管理的形势比较严峻。

省建设厅于2004年7月起就开始了有关立法的前期準备工作。云台山风景名胜区管委会根据省建设厅的部署，在认真调研的基础上，草拟了《条例（送审稿）》，报经市政府常务会议讨论通过后，于9月19日报送省政府。省政府法制办、省建设厅根据有关法律、行政法规，结合云台山风景名胜区实际，借鉴省内外的立法经验，对《条例（送审稿）》进行了数次修改。2005年11月4日，省政府常务会议讨论通过了《条例（草案）》后，提请省人大常委会审议。2005年11月29日、2006年7月24日，省十届人大常委会第十九次、第二十四次会议先后两次审议了《条例（草案）》。2007年1月16日，省第十届人大常委会第二十八次会议最终审议通过了《条例》。

二、《条例》的主要内容

（一）关于风景区规划

保护和管理好风景名胜资源，搞好规划是关键。风景区规划是风景区保护、建设、利用和管理的依据。《条例》第八条明确风景区规划分为风景区总体规划和详细规划。第九条规定了风景区总体规划、风景区详细规划的编制要求和审批程式。第十条要求市人民政府应当组织管理机构和有关部门，根据风景区总体规划、详细规划，制定风景区内旅游发展、环境保护、基础设施建设和人口控制等实施计画。第十一条规定风景区规划一经批准，任何单位和个人不得擅自改变。因特殊情况确需变更的，应当按照原审批程式报经批准。

（二）关于风景区保护

风景名胜资源是珍贵的、不可再生的自然和文化遗产，需要採取有效措施，严格加以保护。《条例》第十二条规定：管理机构应当会同有关部门按照风景区规划的要求和分类保护的原则，建立健全资源保护的各项管理制度。对海清寺塔、藤花落史前城址、玉女峰、郁林观石刻、延福观、大桅尖、孔望山摩崖造像、马耳峰、将军崖岩画等重要景点和重点文物保护单位，应当根据其特点制定相应的保护措施，实行严格保护。第十三条要求风景区的建设活动，应当符合风景区总体规划和详细规划。一级保护区内禁止建设与原景物景象景点等景观风景无关的工程设施。二级保护区、三级保护区的核心景区内，禁止建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。第十四条规定：，风景区一级保护区、二级保护区内，不得新建、扩建工业企业；三级保护区内，不得新建、扩建污染环境、妨碍景观的工业企业。市人民政府应当制定计画，逐步将风景区内已有的污染环境、妨碍景观的工业企业迁出景区。第十五条规定：风景区内的重点保护海域，包括前三岛周围四海里内海珍品自然保护区域，海滨浴场以及浅海水产养殖区等，不得设定排污口和建设破坏景观的海岸工程。在海滨景观带的海域内控制海水养殖规模。海滨一级保护区内，禁止填海毁坏沙滩，保持苏马湾、大沙湾和连岛北部的完整性。第十六条明确风景区内禁止九种行为。第十七条至第十九条对当地政府、管理机构和有关部门在保护风景区方面提出了具体要求。

（三）关于风景区建设

加强风景名胜资源的保护，与合理开发利用风景名胜资源并不矛盾。为了使得风景区建设能够有利于风景名胜资源的保护，《条例》第二十条规定：风景区的建设应当按照规划进行，根据财力和物力，合理利用风景名胜资源。市人民政府及其有关部门应当加强风景区内道路、通信、供水、排水、供电、供气等基础设施建设，改善交通、服务设施和游览条件。第二十一条规定：在风景区内从事本条例禁止範围以外的建设活动，应当经管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。第二十二条规定：风景区内经批准新建、改建、扩建的建筑物、构筑物和其他设施，不得超出批准的规划用地範围，其布局、高度、体量、造型、色调等应当符合批准档案的要求，并与周围景观和环境相协调。第二十三条规定：建设项目在施工过程中，应当採取有效措施，保护周围景物、林木、植被、水体和地貌，不得造成污染和损坏。建设项目竣工后，建设单位应当及时清理场地，进行绿化，恢复周围环境原貌。

（四）关于风景区管理

为了保护好风景名胜资源，必须加强管理，明确管理手段，规範管理行为。《条例》第二十四条规定：市人民政府应当採取限制迁入和居民搬迁等措施，严格控制并逐步减少风景区内的常住人口和暂住人口数量。第二十五条规定：设在风景区的所有单位，进入、居住在风景区的个人，应当服从管理机构的统一管理，自觉遵守风景区的有关规定，保护风景名胜资源，爱护公共设施，维护环境卫生和公共秩序。第二十六条规定：风景区内的交通、商业等服务项目，应当由管理机构依照有关法律、法规和风景区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营者。并对经营提出了要求。第二十七条至第三十二条对管理机构和有关部门在管理风景区方面提出了具体要求。

五）关于法律责任

为了切实加强对风景名胜资源的保护，有效制止破坏风景名胜资源的违法行为，《条例》第三十三条对在风景名胜区修坟立碑、擅自在核心景区从事商业经营活动以及在禁火区内吸菸等三种行为，规定由管理机构责令改正，造成经济损失的，责令赔偿损失，可以并处罚款。对在风景区内违法从事建设活动等违反本条例规定的其他行为，由管理机构或者有关部门依照国务院《风景名胜区条例》等相关法律、法规进行处罚。

这部法规的出台，标誌着对云台山风景名胜区保护的力度进一步加大。法的生命在于施行。我们应当妥善处理在风景名胜区管理工作中有效保护和合理开发利用之间的相互关係问题，统筹风景名胜区开发经营和生态环境保护，使云台山风景名胜区步入良性发展的轨道。