第70号

《湖北省农村公路条例》已由湖北省第十届人民代表大会常务委员会第26次会议于2007年3月29日通过，现予公布，自2007年6月1日起施行。

湖北省人民代表大会常务委员会

2007年3月29日

（2007年3月29日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第26次会议通过）

总 则

第一条 为了加强农村公路的建设、养护和管理，适应社会主义新农村建设需要，根据《中华人民共和国公路法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省行政区域内农村公路的规划、建设、养护和管理，适用本条例。

本条例所称农村公路，是指按照国家技术标準修建的县道、乡道和村道。

第三条 农村公路的发展应当遵循政府主导、各方参与、全面规划、节约土地、保护环境、建养并重、保障畅通的原则。

第四条 县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，其交通主管部门具体负责农村公路建设、养护和管理工作。

乡（镇）人民政府在县级人民政府确定的职责範围内，并在交通主管部门的组织指导下，负责乡道的建设和养护工作；村民委员会在县级人民政府及交通主管部门、乡（镇）人民政府指导帮助下，做好本村村道建设和日常养护的组织实施工作。

第五条 县级以上人民政府应当把农村公路的建设和发展纳入本行政区域国民经济和社会发展规划和计画，逐步加大政府对农村公路的资金投入，促进农村公路持续健康发展。

县级以上人民政府发改、财政、建设、国土资源、环境保护、水利、林业、审计、公安等部门，按照各自的职责做好农村公路工作。

第六条 任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，对破坏、损坏或者非法占用农村公路、公路用地、公路附属设施以及其他影响公路安全的违法行为，有权制止、检举和控告。

第七条禁止任何单位和个人在农村公路上非法设卡收费、罚款和拦截车辆。

规划和建设

第八条 农村公路规划应当根据国民经济和社会发展以及人民民众生产生活、农业生态环境的实际编制，与国道、省道发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调，与社会主义新农村建设规划相结合。

第九条 县级以上人民政府交通主管部门会同同级有关部门，根据国家和省制定的农村公路规划，编制本行政区域的农村公路规划。

县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经同级人民政府审定后，报上一级人民政府批准，并报省人民政府交通主管部门备案；乡道、村道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡（镇）人民政府编制，报县级人民政府批准，并报上一级人民政府交通主管部门备案。

经批准的农村公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。

农村公路渡口以及客运站场设施应当与农村公路统一规划、统一标準、同步建设。

第十条 农村公路建设应当充分利用现有道路进行改建和扩建。县道按照不低于三级公路技术标準建设，乡道按照不低于四级公路技术标準建设。村道建设标準应当根据当地实际需要和经济条件确定，一般不低于四级公路技术标準。

农村公路建设涉及土地徵收、徵用补偿的，依照有关法律法规的规定执行。

第十一条 二级以上农村公路及中型以上桥樑、隧道建设项目和其他符合招标条件的农村公路建设项目，应当明确项目法人，并依法进行招标。依照国家有关规定可以不进行招标并採用“一事一议”的方式筹资筹劳的村道建设项目，经村民会议或者村民代表会议同意，可以不进行招标。

县道建设项目的招标由县级人民政府交通主管部门负责组织。乡道、村道建设项目的招标，在县级人民政府交通主管部门的指导下，由乡（镇）人民政府组织或者委託有相应资质的招标代理机构办理。

第十二条 村道建设项目的设计可以由县级以上人民政府交通主管部门组织有相关工程设计经验的技术人员承担，但中型以上桥樑、隧道建设项目的设计，应当由具有相应资质的设计单位承担。

第十三条 县道建设项目的施工许可由市（州）人民政府交通主管部门实施。乡道建设项目的施工许可由县级人民政府交通主管部门实施。村道建设项目的施工应当报乡（镇）人民政府备案。

第十四条 沥青（水泥混凝土）路面、桥樑、隧道等建设项目，应当选择具有相应资质的专业队伍施工。

第十五条 二级以上农村公路及中型以上桥樑、隧道建设项目，应当通过招标选择具有相应资质的监理单位进行监理。其他农村公路建设项目，可以由县级人民政府交通主管部门组织进行监理。

第十六条 县级以上人民政府交通主管部门、乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内农村公路建设质量监督管理工作。县级人民政府交通主管部门、乡（镇）人民政府应当聘请技术专家和民众代表参与监督工作。

农村公路建设施工现场应当设立质量责任公告牌，公告有关责任单位、责任人、主要质量控制指标和质量举报电话。

第十七条 农村公路建设项目应当建立安全生产责任制和工程质量责任追究制。农村公路建设、施工和监理单位应当依据职责，明确安全、质量管理责任，落实安全、质量保证措施，加强安全与质量管理。

铺筑沥青（水泥混凝土）路面的农村公路及中型以上桥樑、隧道建设项目，应当设定质量缺陷责任期和质量保证金。质量缺陷责任期为验收合格后1年，建设单位预留施工契约工程款总额的百分之五作为质量保证金。质量缺陷责任期满、无质量缺陷或者质量缺陷得到有效处置后，质量保证金应当返还施工单位。

第十八条 农村公路建设项目应当进行交工、竣工验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。交工验收由项目法人负责。县道、乡道的竣工验收，按照本条例第十三条规定的施工许可许可权，由县级以上人民政府交通主管部门负责；村道的竣工验收，由乡（镇）人民政府在县级人民政府交通主管部门的指导下组织进行。

除二级以上农村公路及大型以上桥樑、隧道建设项目外，其他农村公路建设项目交工、竣工验收可以合併进行。建成的农村公路，应当按照国家有关规定设定必要的交通标誌。

第十九条 农村公路建设应当按照档案管理有关规定，收集、整理、保存工程资料，建立工程档案。

养护和管理

第二十条 农村公路养护应当按照技术规範和操作规程进行，做到路基、边坡稳定，路面、构造物完好，排水畅通，保证公路处于良好的技术状态。

第二十一条 农村公路养护实行专业养护与民众养护、常年养护与季节性养护相结合的方式，并逐步实行以专业养护为主。

四级以上农村公路大中修养护工程，逐步採取向社会公开招标的方式，择优选定养护作业单位；对等级较低、自然条件特殊、养护困难的农村公路，可以委託国道、省道养护单位养护，也可以採取建设、改造和养护一体化招标等方式进行养护。

乡道、村道的日常养护由沿线乡（镇）人民政府、村民委员会採取民众性养护组织或者其他养护组织形式进行，也可以採取个人（农户）分段承包等方式进行。

第二十二条 农村公路养护单位、组织或者个人在进行养护作业时，应当设定必要的交通安全设施与安全警示标誌。县道、乡道因养护确需中断交通的，应当报县级以上人民政府交通主管部门同意，并採取必要形式提前向社会公告；村道养护确需中断交通的，应当报告村民委员会并告知村民。

第二十三条 因严重自然灾害致使农村公路中断或者严重损坏时，县级、乡（镇）人民政府和村民委员会应当及时组织修复。必要时可以动员和组织沿线机关、团体、企业事业单位、当地民众进行抢修，儘快恢复交通。

第二十四条 县级、乡（镇）人民政府和村民委员会应当按照绿化规划和谁种植、谁管理、谁受益的原则，组织和发动农村公路沿线的单位和个人实施公路绿化。属村民委员会集体种植的公路树木归集体所有，其收益主要用于村道养护。

公路用地上的树木不得擅自砍伐，确需更新砍伐的，依照《中华人民共和国森林法》和有关法律法规的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。

第二十五条 村道两侧边缘起向外延伸不少于1米的範围为公路用地；村道两侧边缘起向外延伸不少于3米的範围为建筑控制区。村道公路用地和建筑控制区由县级人民政府划定并向社会公告。

任何单位和个人不得在公路上及公路用地範围内非法挖砂、採石、取土、堆放物品、设定障碍、挖沟引水或者从事种植农作物、打场晒粮、倾倒垃圾、排放污物等损坏、污染公路以及影响公路安全畅通的行为，不得损毁、擅自移动、涂改公路标誌或者擅自设定其他标誌。除公路防护、养护需要外，禁止在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物。

第二十六条 超过农村公路限定荷载标準的车辆不得擅自在农村公路上行驶。确需行驶的，必须经县级人民政府交通主管部门批准，并按照要求採取有效的防护措施；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标誌。

资金筹集使用

第二十七条 各级人民政府应当建立政府投资为主、农村村组为辅、鼓励社会各界共同参与的农村公路建设、养护和管理资金筹集机制。

第二十八条 省人民政府对列入省级农村公路建设计画的建设项目实行定额补助。县级人民政府应当相应安排配套补助资金，并与省安排的定额补助资金同步到位。

第二十九条 省人民政府交通主管部门应当按照国家规定并结合县（市）经济发展状况，统筹安排农村公路养护工程管理资金。县级人民政府应当根据省人民政府的规定，按照每年每公里一定数额的标準，安排乡道、村道的日常养护管理资金，并列入本级财政预算。

第三十条 村民委员会採取“一事一议”筹资筹劳的方式筹集村道建设、养护资金，应当遵循村民自愿、量力而行的原则，并按照有关法律法规的规定办理。

农村公路建设不得损害农民利益，不得採用强制手段向单位和个人集资。

第三十一条 鼓励社会、企业事业单位和个人捐资用于农村公路建设、养护和管理；对做出突出贡献的，由县级以上人民政府予以表彰。

第三十二条 农村公路建设、养护和管理资金应当严格管理、专款专用，实行年度审计制度，任何单位和个人不得侵占、挪用和截留。

未完工项目的建设资金以及当年节余的养护和管理资金，可以结转下年度使用。

法律责任

第三十三条 违反本条例规定的行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成农村公路损害的，依法承担民事责任。

第三十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，对责任单位予以通报批评，责令限期整改；情节严重的，对责任人依法给予行政处分：

（一）农村公路建设、养护资金未按时到位的；

（二）侵占、挪用和截留农村公路建设、养护资金的；

（三）农村公路未经验收或者验收不合格即交付使用的；

（四）在农村公路建设中採用强制手段向单位、个人集资的。

违反本条例规定，在农村公路建设中发生质量违法行为的，依法对相关责任单位和责任人予以处罚。

第三十五条 违反本条例规定，损坏、污染村道或者影响村道安全畅通的，或者损毁、擅自移动、涂改村道标誌、擅自设定其他标誌的，责令停止违法行为，限期改正。

第三十六条 违反本条例规定，在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物的，责令限期拆除；逾期不拆除的，可以依法强制拆除，有关费用由违法者承担。

第三十七条 违反本条例规定，超过限定的荷载标準擅自在村道上行驶的，责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款。

第三十八条 国家工作人员在农村公路建设、养护和管理等工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分。

附 则

第三十九条 本条例自2007年6月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

3月27日，本次常委会会议对《湖北省农村公路条例（草案二审稿）》（以下简称草案二审稿）进行了审议。常委会组成人员认为，草案二审稿较好地吸收了常委会一审时的审议意见，作了较大修改，比较成熟。目前，我省农村公路建设正处于高峰期，农村公路的建设、养护和管理亟需予以规範，纳入法制化的轨道。建议对草案二审稿作认真修改后，提交本次常委会会议表决通过。同时，委员们提出了一些具体修改意见。会后，法规工作室会同省交通厅，根据常委会组成人员的意见和其他方面的意见，对草案二审稿作了认真研究修改。3月28日上午，省人大法制委员会召开会议，对草案二审稿进行了审议，省人大财经委员会的负责人列席了会议。现将审议修改情况说明如下：一、有的常委会组成人员提出，草案二审稿第四条第二款中“当地人民政府”的表述不清，建议进一步明确;也有的提出，村委会是村民自治组织，难以独立承担村道的建设、养护工作,条例可规定由其在县、乡人民政府及交通主管部门的指导帮助下，做好村道建设和日常养护的组织实施工作。据此，建议对该款作相应修改。（建议表决稿第四条第二款）二、有的常委会组成人员提出，公路属于公益性的基础设施，应坚持政府投资为主，现阶段虽然政府财力有限，可考虑採取多种形式筹集农村公路建设资金，但条例中应明确要求政府根据经济发展状况，加大对农村公路的投入。据此，建议草案二审稿第五条增加“逐步加大政府对农村公路的资金投入”的规定。（建议表决稿第五条第一款）三、有的常委会组成人员提出，条例应当规定农村公路建设中的土地徵收、徵用补偿制度，切实保障被徵收、徵用土地人的合法权益。法制委员会研究认为，我国物权法、土地管理法等相关法律法规对土地徵收、徵用补偿制度作了明确规定。为保持条例与上位法的衔接，建议草案二审稿第十条增加一款：“农村公路建设涉及土地徵收、徵用补偿的，依照有关法律法规的规定执行。”（建议表决稿第十条第二款）四、有的常委会组成人员提出，应当根据国家对建设工程的要求，明确农村公路的项目法人，加强对项目的管理;还有的提出，按照国家有关规定可以不进行招标并採用“一事一议”方式筹资筹劳的村道建设项目，可经村民会议或者村民代表会议同意后，不进行招标。据此，建议草案二审稿第十一条作相应修改。（建议表决稿第十一条第一款）五、有的常委会组成人员提出，根据目前实际，发挥基层组织和民众的积极性，採取多种形式养护农村公路确有必要。但从长远考虑，提高养护的质量和效率，仍然要走专业养护的路子。建议条例中对此有所体现。据此，建议草案二审稿第二十一条第一款修改为：“农村公路养护实行专业养护与民众养护、常年养护与季节性养护相结合的方式，并逐步实行以专业养护为主。”（建议表决稿第二十一条第一款）六、有的常委会组成人员提出，草案二审稿第二十九条中有关县级以上人民政府按照每年每公里不低于1000元安排日常养护管理资金的规定，体现了以政府投资为主的原则，很有必要;也有的建议，可否规定有条件的按照标準安排资金，或者在条例中不写具体的金额，按省人民政府的规定办理；还有的提出，该项资金应根据政府财力逐年增加。法制委员会研究认为，目前农村公路尤其是乡道、村道建设管理的关键和难点在于日常养护资金能否到位，调研中基层当前最关心的也是这个问题。为了进一步明确政府筹措资金的主要职责，使日常养护资金有基本保障，建议将该句修改为：“县级人民政府应当根据省人民政府的规定，按照每年每公里一定数额的标準，安排乡道、村道的日常养护管理资金，并列入本级财政预算。”（建议表决稿第二十九条）七、有的常委会组成人员提出，草案二审稿第三十条第一款应当重点规範“一事一议”筹资筹劳行为，防止强制农民出资出劳，同时应强调量力而行，防止形成新的乡村债务。据此，并考虑到去年省人大常委会刚制定的《湖北省农民负担监督管理条例》对“一事一议”作了比较具体的规定，建议将该款相应修改为：“村民委员会採取‘一事一议’筹资筹劳的方式筹集村道建设、养护资金，应当遵循村民自愿、量力而行的原则，并按照有关法律法规的规定办理。”（建议表决稿第三十条第一款）八、有的常委会组成人员提出，草案二审稿第二十六条有关“超限”的涵义不清，建议进一步明确，并对法律责任一章中相关处罚的规定也相应修改。根据委员的意见和公路法的有关规定，在相关条款中将“超限”明确为“超过限定的荷载标準”。（建议表决稿第二十六条、第三十七条）九、有的常委会组成人员提出，草案二审稿第三十三条与第三十九条属于上位法设定的行政处罚、刑事责任以及民事责任等规定，可以合併表述。据此，建议将两条合併为一条。（建议表决稿第三十三条）十、有的常委会组成人员提出，公路法对县道、乡道已作了规定，条例可否只重点解决村道的建设、养护、管理问题。法制委员会研究认为，虽然公路法对县道、乡道作了一些规定，但有些规定得比较原则，有必要根据实际情况通过地方立法，对县道、乡道作出补充规定和细化，以适应当前农村公路发展的需要;同时，县道、乡道和村道紧密联繫、不可分割，组成农村公路网路，在农村公路建设、养护、管理方面需要通盘考虑，一体规範;国家以及其他省市也多採用“农村公路”的表述。据此，建议条例名称和调整範围不作改动为宜。此外，根据常委会组成人员的意见，建议对草案二审稿一些条款的文字作适当修改。条例的施行时间拟定为2007年6月1日。法制委员会已按照上述修改建议提出了《湖北省农村公路条例（建议表决稿）》，建议提请本次常委会会议表决通过。特此说明。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2006年11月29日，省十届人大常委会第二十四次会议对《湖北省农村公路条例（草案）》(以下简称草案)进行了审议。常委会组成人员认为，农村公路建设是社会主义新农村建设的重要内容和必要保障。近年来，我省农村公路发展迅速，农村“行路难”问题得到缓解，但同时存在一些深层次问题。为进一步加强农村公路建设、养护和管理，促进农村公路健康发展，制订本条例很有必要。常委会组成人员建议对草案作进一步研究修改后，提请下次常委会会议审议。

会后，法规工作室将草案发至各市、州、直管市、神农架林区人大常委会、省直有关部门、立法顾问组成员徵求了意见。同时，将草案在湖北人大信息网公布，徵求社会各界意见。今年1月中旬，法制委员会、法规工作室赴荆州市及公安县、枝江市、英山县、红安县进行了立法调研，听取市县人大常委会、政府及其有关部门、人大代表、乡镇及村民委员会负责人对草案的意见，并实地察看了乡村公路的建设、养护、管理等情况。2月上旬，召开了不同学科专家参加的座谈会，对草案中的一些重点问题进行了研究和论证。2月下旬，法规工作室会同省人大财经委员会办公室、省交通厅等单位根据常委会组成人员的审议意见及各方面的意见，对草案作了认真修改，并将草案修改稿印发徵求常委会组成人员及部分市、县人大常委会的意见。3月16日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议。省人大常委会立法顾问组部分成员列席了会议。现将审议修改情况报告如下：

一、有的常委会组成人员、财经委员会以及有的地方提出，村民委员会不具有行政执法主体资格，草案第四条中“村民委员会在当地人民政府指导协调下，负责村道的建设、养护和管理”等规定值得斟酌，建议作相应修改。有的专家建议，可否由有关部门委託村民委员会执法。还有地方提出，村道的管理应由交通主管部门负责。法制委员会研究认为，村民委员会是基层民众性自治组织，主要负责办理本村事务、调解民间纠纷等，其管理公共事务的能力、手段相对有限，难以胜任村道的行政管理工作。县级以上人民政府交通主管部门作为公路工作的主管部门，具备与农村公路管理相适应的组织、人员和工作经验，由其作为村道的执法主体，具体负责村道的管理工作，比较可行，有利于促进村道健康发展。这也是当前我国农村公路管理养护体制改革的基本方向。据此，建议根据国务院《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕49号)的有关精神，将第四条相应修改为：“县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，其交通主管部门具体负责农村公路建设、养护和管理工作”；“村民委员会在当地人民政府及交通主管部门指导帮助下，做好村道的组织建设和日常养护工作。”同时，建议删去草案第二十八条。（草案二审稿第四条）

二、有的常委会组成人员和财经委员会提出，草案第十一条关于农村公路用地的规定应由国家相关法律法规予以调整，地方性法规不宜规定，建议删去。也有常委会组成人员建议，农村公路建设应儘量少占地，如占用必须依法补偿。法制委员会研究认为，物权法、公路法、土地管理法等法律、行政法规对公路建设中使用土地的原则、审批程式和土地徵用补偿等已作明确规定。考虑到条例与上位法的衔接以及保持条文的简练，建议删去草案第十一条。

三、有的常委会组成人员建议，在草案第十四条中明确规定村道项目的施工许可。法制委员会研究认为，地方立法设行政许可须慎重。公路法仅规定了县道、乡道建设项目的施工许可制度;村道的技术等级相对较低，施工难度相对较小，可不设定施工许可，施工时报乡(镇)人民政府备案即可。据此，建议草案第十四条增加规定：“村道建设项目的施工应当报乡（镇）人民政府备案。”（草案二审稿第十三条）

四、有的地方提出，按照谁种植、谁管理、谁受益的原则，村集体种植的公路林木归集体所有，其收益应主要用于村道养护。还有地方提出，根据有关法律法规，公路用地上的林木不得任意砍伐;确需更新砍伐的，应当按照规定办理审批手续，并予以更新补种。据此，建议草案第二十五条作相应修改。（草案二审稿第二十四条）

五、有的地方提出，在村道两侧应当划定建筑控制区，加强管理。法制委员会研究认为，划定建筑控制区并向社会公告，一是可以保障农村公路的安全、通畅，二是可以保障人民民众的合法权益，同时也是人民政府应尽的责任和义务，非常必要。据此，建议草案第二十六条增加县级人民政府划定村道的建筑控制区并向社会公告的内容，同时规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物。”（草案二审稿第二十五条）

六、有的常委会组成人员和地方提出，条例应当加强对超重车辆损毁公路的管理，强化责任，加重处罚力度。据此，建议草案第二十七条规定，超限车辆不得在农村公路上行驶，确需行驶的，必须报县级人民政府交通主管部门批准，并按照要求採取有效的防护措施等。（草案二审稿第二十六条）

七、有的常委会组成人员和地方提出，应当加大对村道等农村公路建设、养护、管理资金的财政转移支付力度，特别是对老少边穷地区应提高补贴标準，增加补贴，不能搞“一刀切”。据此，建议草案第三十二条相应修改为：“省人民政府交通主管部门应当按照国家规定并结合县（市）经济发展状况，统筹安排农村公路养护工程管理资金。”（草案二审稿第二十九条）

八、有的地方提出，为解决农村公路建设、养护资金的不足，条例在规定多渠道筹集农村公路建设、养护资金的同时，可以增加规定，鼓励社会捐款，对有突出贡献的单位、个人予以表彰。据此，建议草案明确规定：“鼓励社会、企事业单位和个人捐资用于农村公路建设、养护和管理;对做出突出贡献的，由县级以上人民政府予以表彰。”（草案二审稿第三十一条）

九、有的常委会组成人员和专家提出，对违反本条例的行为，条例要加大处罚力度，保证各项规定落到实处。有的地方和立法顾问组成员提出，草案第三十七条第二款不应仅就村道损坏作出规定，且村民委员会实际上难以行使索赔的权利，建议删除该款。据此建议：一是加大对超限行驶的处罚力度,规定擅自在村道上超限行驶的，“责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款”。二是增加对在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物等违法行为的处罚。三是为避免重複设定行政处罚，增加规定：“违反本条例规定的行为，法律、行政法规有处罚规定的，从其规定。”四是删去草案第三十七条第二款及条例中的行政救济条款。同时，增加有关民事责任、刑事责任的条款。(草案二审稿第三十三条至第三十七条，第三十九条)

此外，根据常委会组成人员和有关方面的意见，建议对一些条款作删减、合併和文字修改，条款顺序作适当调整。

法制委员会已按照上述审议意见提出了《湖北省农村公路条例（草案二审稿）》,并报主任会议决定，提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委託，我向省人大常委会就《湖北省农村公路条例(草案)》(以下简称《草案》)作如下说明，请予审议。

一、制订《湖北省农村公路条例》的必要性农村公路作为农村的基础性、公益性设施，是公路网的重要组成部分，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障。农村公路建设养护和管理是农民民众生产生活中最基本、最迫切、惠及面最广的实事。近几年来，党和政府高度重视农村公路基础设施在社会主义新农村建设中的地位和作用。党的十六届六中全会作出了建设社会主义和谐社会的重大决定，强调各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，扎实推进社会主义新农村建设。去年，中共中央总书记胡锦涛同志亲临湖北视察交通，对包括农村公路在内的全省公路建设提出了殷切希望。省委省政府十分重视农村基础设施建设，制定了《湖北省“十一五”社会主义新农村建设规划实施纲要》，明确提出加快农村公路建设，着力实施“通达、通畅工程”，全省实现村村通公路的目标，并加大了农村公路资金投入，落实了以奖代补、定额补助、统贷统还等政策，“十一五”规划新建通建制村沥青(水泥)路7．08万公里，同时建立农村公路管理养护长效机制。在2006年《政府工作报告》中，省人民政府郑重作出了筹集11亿元资金，建成通村沥青(水泥)路10000公里、通乡沥青（水泥）路250公里的承诺。

在省委省政府及地方各级党委政府的直接领导和广大人民民众的大力支持下，全省农村公路建设取得了显着成绩，农民民众“行路难”问题得到了很大缓解。截至2005年底止，全省公路总里程为18．9万公里，其中农村公路(包括县道、乡道和村道)里程为17．2万公里，占公路总里程的91%。全省26697个行政村，有25921个行政村通公路，通达率达97．09%，行政村沥青（水泥）路通达率为43%。至2006年10月底止，全省已建成通村沥青（水泥）路18850公里，全面超额完成了省政府制定的年度确保目标。农村公路建设步伐的加快，改善了农村的发展环境，推进了城乡一体化进程，促进了城乡物资交流，带动了相关产业的发展，增加了农民的就业机会，使农业增产、农民增收，被广大农民民众誉为脱贫致富奔小康的“民心工程”。虽然我省农村公路建设呈现良好的发展态势，但与国家的要求相比、与周边先进的省份相比，无论是在数量上还是在整体服务功能上，都还存在较大差距：一是通达深度不够，目前全省还有776个行政村未通公路，约有100万人的出行问题还没有解决；二是通畅水平偏低，行政村通沥青(水泥)路水平位居全国第17位，低于全国和中西部平均水平。为此，进一步研究和解决农村公路发展中存在的深层次问题，进一步加强农村公路建设养护和管理，促进我省农村公路又快又好地发展，显得尤为紧迫和重要。这些问题主要反映在以下几个方面：

(一)农村公路建养管的责任主体不明确。在农村公路建设和养护管理上，有的以县（市）政府为主，有的以县级交通主管部门为主，有的以县级公路管理机构为主。由于农村公路建设和养护责任主体的多重性和不明晰，导致通村公路建设、养护和管理责任主体的错位和缺位，严重影响了农村公路建设的加快发展和养护管理的正常开展，特别是非列养的农村公路，主要包括部分乡道和全部村道，由于未明确乡镇政府及村委会为责任主体，加上资金缺乏，使非列养公路大部分处于失养、失管状态，影响了农村公路的正常使用和效益的发挥。

(二)农村公路建设、养护和管理缺乏稳定的资金来源。近年来，国家和省加大了农村公路建设的投入力度，例如国家下达了国债资金、扶贫资金以及省定额补助资金，但这些资金都是引导性和补助性质的，农村公路建设资金主要依靠地方自筹。由于地方财政没有固定的资金投入，有的甚至没有资金投入，其自筹资金基本上是通过农民投工、投劳、企业或个人捐款等方式筹集。实施农村费税改革后，农民的投工投劳必须按“一事一议”方式进行，加之非列养的农村公路没有相应的养护管理资金来源。因此，农村公路建设、养护和管理缺乏稳定的资金保障。

（三）农村公路管理法律法规体系不健全。从法律层面来看，虽然我国公路建设管理有《公路法》为依据，但《公路法》对农村公路中的乡道只作出了原则性规定，具体化和操作性不够，而对村道由谁建设、养护和管理并没有明确规定。随着社会主义新农村建设这一战略任务的实施，农村公路建设、养护和管理缺乏具有法律效力的统一规範等问题日益突出。

考虑到以上各种因素，我们认为，制订《湖北省农村公路条例》，从根本上规範我省农村公路的建设、养护和管理，使我省农村公路的发展走上法治化、规範化的轨道，是十分必要的。

二、起草过程

2003年以来，省交通厅组织农村公路立法前期工作专班，认真研究有关法律、法规和政策，在参考我省恩施、五峰、长阳等地乡村公路自治条例的基础上，学习借鉴了其他省、自治区、直辖市农村公路建设、养护和管理的经验做法，开展了较长时间的酝酿、调研和起草工作。2004年，省人大将《湖北省农村公路条例》列入规划项目；2005年列入立法预备和调研项目；2006年列入年度立法计画项目。为切实做好《湖北省农村公路条例》立法工作，省交通厅成立了立法领导小组和工作专班。2006年3月省人大财经委、省政府法制办分别赴黄冈、黄石、鄂州及谷城五山、潜江等地开展了省内立法调研；省人大财经委还分别赴北京、山东进行了省外立法调研。结合调研情况，省交通厅邀请中南财经政法大学法律专家进行了法律论证；邀请建设、养护管理技术专家及县(市)从事农村公路工作的基层人员进行了技术论证。在此基础上，省交通厅对《草案(送审稿)》进行了认真修改，并于2006年6月将《草案(送审稿)》上报省人民政府。

政府法制办收到送审稿后，徵求了省直有关部门的吸收了省内外调研成果，开展了专题调研和法律论证。

2006年10月30日，省政府常务会审议并通过了《草案》。

三、对几个主要问题的说明

(一)关于农村公路建设、养护、管理责任主体

为了保证农村公路的建设、养护和管理责任的落实，《草案》第四条规定“县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的农村公路工作。乡级人民政府具体负责本行政区域内乡道的建设手口养护。村民委员会在当地人民政府指导协调下，负责村道的建设、养护和管理。”主要理由：

一是符合国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》关于“县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体”的精神以及农村公路管理的实际。

二是符合《公路法》第八条关于“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”和“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”的规定。

三是符合《村民委员会组织法》第五条关于“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定。

（二）关于农村公路规划和建设

一是确立了规划原则和编制许可权。《草案》确立了农村公路的规划原则(第八条)。同时，《草案》结合农村公路实际，明确了规划的编制许可权，还特别规定“农村公路渡口及农村客运站场设施应当与农村公路统一规划、统一标準、同步建设”(第九条)。这些规定符合交通部关于农村公路渡口和客运站场是农村公路的延伸等原则要求，有利于避免农村公路的无序发展和重複建设，有利于实现国家提出的社会主义新农村公路建设“路、运、站一体化”的目标。

二是明确了建设标準。针对我省农村公路建设标準不统一的问题，《草案》结合实际作出了原则规定。既考虑了农村公路建设的特殊性，规定“农村公路建设应当利用现有道路进行改建和扩建”，同时，又兼顾农村公路发展的可行性，规定“县道按照不低于三级公路技术标準建设，乡道应当按照不低于四级公路技术标準建设，村道建设标準应当根据当地实际需要和经济条件确定，一般不宜低于四级公路下限标準。”(第十条)

三是建立了安全质量管理制度。农村公路建设安全质量是人民民众关注的焦点，也是实现农村公路健康发展的重要保障。《草案》针对我省农村公路建设质量控制不严、监管不力、质量保证制度不够完善、工程验收不够落实等问题，明确了农村公路建设招标的原则、範围及组织形式(第十二条)，确定了农村公路建设项目设计、施工、监理单位选择的条件和範围(第十三条、第十五条、第十六条)，建立了施工许可制度(第十四条)，明确了交通主管部门及乡(镇)人民政府的质量监督职责(第十七条)，建立了工程质量责任、安全生产责任追究制及质量保证金制度(第十八条)，建立了农村公路建设项目交工、竣工验收制度(第十九条)。

(三)关于农村公路养护

重点明确了农村公路养护的组织形式。长期以来，农村公路养护缺乏有组织的管理，处于自发的、低水平的状态。近年来，我省不少地方在养护的组织形式上，进行了成功的探索，有的乡、村採取委託管养或建立管养协会等民众性自治组织等形式，有效解决了乡道和村道的日常养护问题。为把这种做法作为一种制度固定下来，形成长效养护机制，《草案》规定“乡道、村道的日常养护由沿线乡(镇)人民政府、村民委员会採取民众自治性养护组织或者其它养护组织形式进行。”(第二十二条第三款)。

(四)关于农村公路的资金筹集

一是建立了资金筹集机制。基于农村公路具有显着的社会公益属性和公共产品的特点，确立稳定的农村公路资金来源，开闢固定的资金筹集渠道十分必要。为此，《草案》规定“地方各级人民政府应当建立政府投资为主、农村村组(社区)为辅、社会各界共同参与的农村公路建设、养护和管理资金筹集机制”(第二十九条)。明确农村公路建设、养护和管理可以“通过公路沿线受益单位、社会企业和个人捐款，村民委员会採取‘一事一议’、投工投劳等方式筹集”(第三十三条第一款)，但对农村公路建设不得增加农民负担，不得损害农民利益，不得採用强制手段向单位和个人集资作出了特别规定(第三十三条第二款)。

二是明确了非列养农村公路养护管理资金来源。为了做到有路必养，国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》明确要求“地方人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算安排必要的财政资金，保证农村公路基本养护”。“随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，用于农村公路养护的财政资金要逐步增加”。通过对“十五”期间全省各地县级人民政府财政收入情况和实际投入农村公路建设养护资金情况进行分析测算，在充分调研论证和取得相关部门共识的基础上，根据实际需要和可能，《草案》规定“非列养农村公路养护管理资金由县级人民政府财政按照每年每公里不低于一千元的标準筹措安排”(第三十条)。这为建立农村公路养管长效机制提供了重要的基础和支撑保障。

以上报告，请予审议。