田娜娜自幼酷爱绘画并坚持笔耕不辍，大学期间选修国画艺术，后又进入北京画院、四川美院学习深造，尤擅长写意花鸟，多次参加全国、省、市各级机关及社会团体书画比赛并获较好名次。其画风淳朴自然，多以讴歌美好生活嚮往幸福未来的题材为主，她笔下的小鸡憨态自然玲珑可爱，常引人触摸，葡萄晶莹剔透令人垂涎，孔雀更栩栩如生灵气活现，深受广大民众讚赏和喜爱，她的多幅作品如《福禄寿吉图》、《春暖花开》、《丰收吉祥》、《硕果》、《幸福大吉祥》、《秋情》等被英国、德国、新加坡、孟加拉国、西班牙等外国朋友讚赏并收藏。

国家礼宾司特聘证书

2000年6月，任鞍山市立山区审计局副局长；

2004年，调入江苏省江阴市人事局；

2005年，调入浙江省绍兴市审计局任经济责任审计处副处长；2010年3月，调入重庆市涪陵区审计局工作至今；

从事审计工作以来，主审或参审百余户大小不同、行业性质不同的审计项目，并积极致力于审计理论研究与探索，先后有《在转换企业经营机制中发挥审计作用》、《现代企业制度建立与审计监督初探》、《潜亏—真实性审计不容忽视的因素》、《加入WTO与国家审计监督》等16篇论文分别在《审计理论与实践》、《辽宁经济日报》、《审计文汇》、《理论界》、《经济工作导刊》、《辽宁经济》等省、国家级刊物上发表。

1996年担当经济日报出版社出版发行的《企业财务与管理》一书中第五章的独立撰稿人，获取编辑着作权；

1998年、1999年2000年均获辽宁社会科学优秀学术成果奖；

1999年被载入《中国“八五”科学技术成果选》；

2010年《审计在源头反腐败工作中的作用》一文被收入重庆市涪陵区优秀论文集；

2011年撰写的论文《经济责任审计中透视的存量土地管理问题》获重庆市科研二等奖。

田娜娜自幼酷爱绘画并坚持笔耕不辍，大学期间选修国画艺术，后为了艺术追求专门到北京画院和四川美院学习深造，擅长写意花鸟，多次参加全国、省、市各级机关及社会团体书画比赛并获较好名次。英国、德国、新加坡等外国朋友看到她以讴歌美好生活嚮往幸福的《福禄寿吉图》和《孔雀吉祥图》后大为讚赏并收藏。

部分论文

深化经济责任审计服务国家治理

——田娜娜

内容摘要：国家审计在完善国家治理、实现国家良治方面有着不可替代的重要作用。经济责任审计作为国家审计的重要组成部分也必然责无旁贷地肩负起国家治理的重要使命，笔者试从国家治理与经济责任审计的本质出发，就新形势下经济责任审计在政府治理过程中发挥建设性作用的实践性进行初浅探讨，阐述经济责任审计在地方政府治理过程中所起的作用，研究和探索搞好经济责任审计的思路和方法。

关键字： 经济责任审计 服务 国家治理

1999年我国正式建立经济责任审计制度以来，经过多年的审计实践，经济责任审计的广度和深度发生了根本性的变化，在加强干部监督、政府管理以及防治和治理腐败、促进领导干部廉洁勤政等方面扮演着越来越重要的角色。随着国家治理的不断深化，要求经济责任审计不断创新思路。

一、国家治理、经济责任审计的含义及其之间关係

(一)国家治理的含义：所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关(包括行政、立法和司法等机关)为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设定，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程式和方式的总和。国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务【1】。笔者认为，现阶段的中国，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。

(二)经济责任审计的含义：所谓经济责任审计，是指对领导干部在任职期间因所任职职务，依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务情况的监督、检查并给予评价的过程。经济责任审计的对象是担任党政机关领导职位以及国有企业领导职位的特定人群，审计人员依据法律法规评判被审计单位财政财务收支的正确性、合法性、效益性，并以此界定被审计单位领导人员的经济责任。经济责任审计是我国特有的一种审计形式，作为一种内生的国家政治制度安排，它是国家审计机关依法运用权力监督制约政府在履行国家职能过程中的行政权力的重要方式， 随着民主政治的发展和进步，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。

(三)国家治理与经济责任审计的关係：国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。国家治理的目标是为了实现良好的治理，即实现“善治”。在我国，对权力的监督来自各个方面，包括人大监督、舆论监督、司法监督等，在众多监督方式中，审计监督具有主动性、专业性和深入性的特点，特别是在财政资金使用、重大工程项目建设、金融贷款发放、国有资产开採和受让、国有企业对外投资和资产处置等环节，能够有效发现重大违纪违规问题，防止权力的滥用。而这些恰恰是经济责任审计所要完成的使命，换句话说，经济责任审计作为一种内生的国家政治制度安排，是国家审计机关对权力运用的依法监督，国家治理与经济责任审计在治理国家服务社会中是整体和部分、主导和从属的关係。经济责任审计通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督，判断领导干部是否正确的履行其经济职责，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，同时能预防和治理腐败、促进领导干部廉洁自律及树立正确的政绩观，推动建立完善问责机制，从而提升政府治理水平，推动国家治理的深化和创新。

国家治理、经济责任审计的关係可以用图一列示：

(图一)

二、经济责任审计服务国家治理的基础和条件

(一)经济责任审计服务于国家治理的基础条件：经过多年的审计实践，审计的广度和深度发生了根本性变化。十几年来，据统计各级审计机关共对43万【2】多名领导干部进行了经济责任审计，以重庆市涪陵区为例，十多年来，共对253名领导干部进行了任期经济责任审计，其中：区级部门61名、事业单位36名、乡镇(街道)132名、企业24名，有19名被审计的领导干部和相关人员被移送司法、纪检监察机关处理，也有被审计领导干部得到了肯定、表扬和提拔，百余条审计建议得到了採纳，从而规範和完善了相关制度，这些事例表明通过经济责任审计，有效约束了国家治理中权力的运行和使用。

(二)经济责任审计服务于国家治理的可行性：一是预防功能决定其服务于国家治理。经济责任审计不仅揭露问题，更主要的是防止问题的再发生。对党政领导干部和国有企业领导人员履行职责中的问题进行深入分析，查找原因，从体制、机制和制度层面提出解决问题建议，从完善制度层面提出解决办法，推动国家治理的创新和完善。二是制约功能决定其服务于国家治理。经济责任审计的对象是党政主要领导干部和国有企业领导人员，这些人员处于国家政治权力的中心位置，支配着主要的国家公共经济资源，他们是否正确行使国家赋予的权力，对国家治理起着决定性作用。经济责任审计制度的建立和审计公告制度的实施，对党政领导干部和国有以领导人员有警示和制约作用，使他们感觉到自己履行经济责任时有人监督，任期或离任要接受国家审计，时时提醒自己要遵纪守法、认真履行职责，确保少出问题、不出问题，从而服务于国家治理。三是惩处功能决定其服务于国家治理。当前，廉政建设中出现的不少情况和问题，大都与一些地方、部门和单位的少数领导干部没有正确行使权力、认真履行职责有关，在很大程度上也反映出对这些领导干部的管理和监督不力，通过对党政领导干部和国有企业人员的经济责任审计，揭示他们在履行职责期间遵守财经纪律和个人廉洁方面存在的问题，依法出具审计报告和审计决定，严重违纪违法行为移送司法机关和纪检监察机关处理，这其实就是国家治理的重要内容之一。

(三)经济责任审计已经构成了国家治理的重要手段：经济责任审计作为国家审计的重要内容，其完成国家审计任务的过程实质就是在承担国家治理的重要内容。审计本质论，将审计上升到“国家安全”、“国家健康”的高度，要求领导干部经济责任审计不但要“查错纠弊”、发挥“查病防疫”的批判性作用，更要在此基础上，促使国家“健全机能、改进机制、筑牢防线”、发挥“强身健体”的建设性作用，其本质是保障国家经济社会健康运行，因此，现阶段深化经济责任审计的建设性作用，是国家审计服务国家治理的内在要求，对审计机关全面落实科学发展观、服务国家治理具有重要意义。

三、进一步加强经济责任审计工作服务好国家治理的几点思考

(一)完善、创新经济责任审计评价体系：在国家治理的视角下，客观、全面评价领导干部的履职情况，是领导干部经济责任审计的核心内容，更是服务国家治理的重要基础。拿重庆市涪陵区所辖範围为例，由于涪陵区经济责任审计工作涉及大量的乡镇领导干部，乡镇经济发展的不平衡性和地域因素，各部门、乡镇之间的工作职责和工作重点各有不同，经济环境的複杂多变增加了界定领导干部经济责任的难度，同时，审计只能从有限资料中反映其账面情况，却不能看到其全貌，因此，审计评价不完整、风险大的现象依然存在。加上不少部门和乡镇在重大决策过程中形式上的“集体讨论，一致通过”，实际上还是“一把手”拍板决定，还有的部门、乡镇明明是“一把手”的职责，却把部分职责临时授权给了其他副职负责，这样使审计人员很难划清责任界限，影响了审计评价的说服力和公平性。因此需要完善、创新经济责任审计评价体系，学习各地成熟的经验。根据《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的评价原则，结合涪陵实际，我们準备从三个方面去评价党政领导干部和国有企业领导人员：一是评价经济指标完成情况。党政领导干部的经济指标，主要参照部门、乡镇与区政府签订的目标责任书来评价，以及上级部门下达的指标来评价;国有企业领导人员的经济指标，主要参照区国资委下达的经济指标和同行业的指标要求来评价。二是评价公共资产、公共资金、公共资源管理情况。主要检查党政领导干部和国有企业领导人员在履职期间对国有资产、财政资金、企业资金的管理情况，财经制度的执行情况，内控制度的建立和执行情况，以及政府债务和国有企业资产、负债、损益情况。三是评价党政领导干部和企业领导人员违反财经纪律的情况，对审计查出的问题，进行梳理分类，按照职责界定责任。

(二)结合分类管理办法儘快建立实施年度报告制度和离任交接制度：由于干部的调整需要导致先任命后审计、委託任务集中现象比较突出，造成各级审计机关所接受的“先离后审”、“先任后审”项目占比较高，由于离任交接尚未制度化，所以干部离任后的账面资料和一些个人保管使用的财产，特别是一些单位实施的工程建设资料、契约协定类资料和账外债权债务情况缺损严重，给任期内有关经济指标完成情况和领导干部履职情况的审计带来一定的障碍，也给下任领导掌握了解部门或乡镇单位内部家底和对重大经济活动的延续造成了困难。所有这些要求急需对审计对象实行分类管理并对领导干部建立实施年度报告制度和离任交接制度。对先离任后审计的领导採取交接过渡，这样使交的清晰接的明白，对后期离任审计正确评价打好基础。各方面的关係如图二列示：

(图二)

年度报告制度，每年报告一次，根据经济责任审计的相关评价指标的设定，对本年度工作进行总结，报告内容将干部业绩和权力运作点列入必报事项，包括：年度有关经济指标完成情况、年度政府性债务增减情况、年度重点工作和重大经济事项的决策、重点工程建设项目的决策、管理和实施情况、单位账户设定和内部管理制度的建立和执行等方面。用年度报告书代替任期内经济责任履职报告，总结任期内职务履行情况，每一次报告等于对干部政绩和用权痕迹的一次固定，也等于每年自我警示和教育一次，既能及时反映领导干部年度工作业绩和有关经济活动、重大事项的实施进度，解决领导干部任职期间职务履行和及时监督的难题，同时报告内容与经济责任的内容相对接，一个如实的报告相当于一次简易的审计，也为审计部门切实履行审计专门监督，高度重视人民民众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里的审计职责，注重审计预防作用，时刻服务于政府治理。

(三)积极稳妥地推进审计结果公告制度：公共参与治理理念是国家审计公告制度的理论基础，治理(governance)源于希腊语，主要用于国家公共事务的管理和政治活动，而审计公告制度是公共参与治理的重要工具之一，透明的公告是让社会充分了解被审计单位及被审计者的情况、获得充分的先知权进而参与监督和国家治理，同时审计公告制度能够让公众清楚了解公共部门提供公共产品存在的问题，进而由公众去问责监督和促进整改，提高国家审计结果的透明度，这既是政府工作透明化的组成部分，又是政府工作透明化的加速器。经济责任审计项目所涉及的审计项目更应率先积极稳妥推行审计结果公告制度，利用专门渠道扩大审计报告、审计信息的报送範围，最大限度地发挥审计结果的作用，并逐步扩大对外公告的数量和範围，特别是对人大关注的重点事项和人民民众关心的热点问题的审计成果，条件成熟的应进行公告。

(四)注重整改结果重视审计成果利用：国家治理视角下，有效发挥“预警稳定”功能，是“免疫系统”最为关键的一道防线。搞好审计结果运用，是经济责任审计的最终目的，也是经济责任审计工作效果的最终体现。可以说，审计结果能否在干部监督、管理方面充分套用，决定着经济责任审计工作的生命力。经济责任审计不能只查病不治病，也不能只出药方不看疗效。注重审计结果整改落实情况实际就是看疗效的过程。审计整改落实情况应当作为衡量审计工作质量优劣的重要标誌加以重视，并抽出相当一部分时间和精力抽查落实。当前我们的常规做法是下发审计结果执行情况回单给被审计单位，被审计单位写好反馈情况说明交给审计组长装订档案算是完成一个项目也了却一个心病，起码在档案管理一环做到不缺项，而至于被审计单位反馈回来的情况是否真实可靠，是否落实到位却无不再问津，由此造成大量审计成果流失，使得经济责任审计工作流于形式走过场，无法扎实推进，也削弱了经济责任审计工作的严肃性和权威性。因此，审计要加大整改力度，充分发挥经济责任审计联席会的作用，加强与纪委、监察机关建立联动机制、加强与人大机关、社会公众、新闻媒体等部门的协调配合，提高审计的影响力，充分发挥审计的监督和服务作用，形成经济责任审计合力的同时，实现优势互补资源共享，真正做到依据审计结果进行责任追究，依靠审计结果整改达到良性治理。

(五)搞好乾部队伍建设以激励机制提升专业化水平：要建立科学用人机制，逐步建立并完善经济责任审计人员準入和晋升机制，建议儘快实施审计职称津贴并在审计通知书中冠以审计组成员职称情况。由于审计工作的专业性较强，而体制的原因往往使行政级别的晋升难上加难，全国的现状是已经取得专业技术职称的广大审计人员，并未享受到应有的待遇，这样既不利于调动广大审计人员学习创新专研业务的积极性，也会让一些本来业务实力很强的干部为了体现自身价值一再钻营行政级别，进而滋生腐败，因此合理地建立审计职称津贴，按初、中、高相应职称享受审计津贴，让辛辛苦苦为审计事业默默耕耘者在被审计者面前有地位有面子有说服力，这不仅仅是钱的问题，更重要的是可以鼓励和激发后来者不断学习创新。同时继续搞好业务干部后期培训，保证一线审计工作者每年都以各种方式得到业务培训和能力提升，切实提高审计队伍专业化水平。

(六)大力创新审计工作的宏伟愿景：在国家治理的视野下，审计已不仅仅是传统意义上与会计一词相对应的财务监督者的角色，其功能也不再仅仅是对政府或企业财务进行查错纠弊。以往经济责任审计年年审问题年年有，审计人员既疲惫又没新意，许多经常接受审计的财务人员也形成了一个概念：审计一定要查出问题，那就故意留一些问题比如：招待费超支、电脑等固定资产不入账、工程项目未实施招投标、未及时清理往来款项等不痛不痒的问题，这样审计组可以回来交差被审计单位也有面子，大部分时间和精力都消耗在程式化的走过场中，所以建议积极创新，转变观念，在经济责任审计的问题上集中精力抓典型重剖析，经济责任审计未来的工作重点可以在头脑里形成一个画面：经济责任审计工作每年需要做的工作是灵活运用了分类办法、领导干部年度报告制度、离任交接制度的基础上主要有：一、审查并抽审年度干部报告制度中的疑点问题;二、检查审计结果执行情况;三、开展至少一次审计对象培训;四、全面细緻地审计有代表性的审计项目，解剖麻雀式分析被审计者存在的问题和值得弘扬的先进经验。五、向社会公布审计结果。这样可以避免大量的时间和精力审计n个项目n个项目的问题基本雷同的老生常谈，也解放了审计人员的生产力，避免大量精力消耗在装订档案、签字画押、取证上，也节省了费用，让审计人员有更多的时间和精力去学习去思考去分析去创新，让审计工作者在轻鬆愉快的时光中创造一个又一个辉煌!

【主要参考文献】

【1】中华人民共和国审计署审计长 刘家义(2011年7月15日，华盛顿)

【2】数字来源自《中国审计》2012总05期17页

2001年发表在《审计理论与实践》

浅析加入WTO带给国家审计的思考

田娜娜

2000年5月19日，中国与欧盟达成入世协定，这标誌着中国入世即将成为现时。WTO再次成为人们关注的焦点，它将为中国更广泛、更深入地参与国际分工与合作提供良好机会，对我国社会经济产生深远影响。国家审计机关作为经济监督系统的重要组成部分，自然也不例外。
一、WTO对会计準则的影响，要求审计监督更具前瞻性
依WTO协定第16条4项规定，所有会员国的法规应与WTO的国际规範一致，它要求加入国接受国际通用的贸易标準、技术标準、法律标準和其他国际惯例。这表明我国会计改革已步入了国际化的发展轨道，国际会计準则将统驭国际经济活动，指导世贸组织成员国各国的会计準则，离开国际会计準则，任何国家都将失去国际会计比较利益。因此，我国会计面临的是全球化的国际会计核心準则(Core Standards)，它的制定目的在于促使世界各国企业财务报告的一致性，使企业以一种能够共同接受的国际商务通用语言编制财务报表或合併财务报表，满足国际资本市场的需要，这样，就对审计监督、鉴证和评价及审计人员的整体素质等
方面提出了新的要求和挑战，要求其为适应加入WTO 后的经济环境，调整审计方法和思路，结合国情及时修正以至达到适应开放的资本市场的审计方法準则，使其在实施审计过程中，既不违背世贸组织的游戏规则，又不放弃政府对经济市场的巨观控制，减少与国际惯例之间的差异，保证入世前后的顺利切换，充分体现审计监督的前瞻性。

二、舞弊财务报告的量增，促使审计监督强调风险意识
在审计发展的历史上，公司财务报告舞弊始终是困扰审计监督的重大社会问题。据美国1995年注册审核师协会(Association Of Certified Fraud Examiners ACFE)的报告统计，财务报告舞弊案每年造成美国经济损失约高达4000亿美元，美国财务报告舞弊案每年以15%的速度递增，有关调查资料显示，1998年，每起舞弊案，平均金额11.6万美元。
我国自经济体制改革以来，随着资本市场的不断深入发展，一些腐败分子利用转轨过程中出现的问题，千方百计谋取私利，阻碍了经济健康发展。大量虚假财务报告的涌现反映出治理舞弊性财务报告成为当前紧迫问题，尤其在加入WTO后，根据我国政府向WTO所做的开放服务贸易市场的承诺，会计市场将进一步开放，会计审计业务及财务软体市场必将成为外国会计公司争夺的对象，而国际市场竞争中，利润最大化是国际资本投资的终极追求。随着管理技术含量的提高，网路技术的套用及电子贸易的扩大，财务报告舞弊的机会将会不断增加，手段将更为隐蔽，这种舞弊行为不仅会大大增加审计风险，还会误导投资者和债权人决策出错误的投资理念，这样就要求审计监督部门要强调风险意识，及时披露被审单位的固有风险和控制风险，以此为参照有效降低检查风险，同时严格执行《中国审计规範》促进审计质量管理和控制做到标準化、具体化、经常化，全面提高审计质量。

三、知识经济呼唤知识複合型审计队伍
加入WTO后，各国在经济上的相互联繫和相互依赖日益加深，经济全球化也不再是空头幻想，西方经济界又提出了一个新的概念：知识经济,即是指以知识(智力)资源的占有、配置、生产、分配和使用为最重要因素的经济，是相对于依靠土地种养殖的农业经济和大量消耗能源和原料发展的工业经济更为进步的新兴产业经济。

知识经济格局的形成会使资料配置和社会分配的总趋势产生深刻的变化，知识和知识性劳动正在取代资本成为经济成长的主要源泉，人们获得财富的基础将从资本转向知识，拥有资本的人，其财产增值能力将越来越小，而拥有知识的人，其财产增值能力会越来越强。1992年在《福布斯》杂誌列出的当年美国25个最富有的个人及家族，70年代后以白手起家,用知识获得财富的已占将近一半。1995年这些人中比尔盖茨及其家族，不但已属于排名的前三位，而且他们财产总和已大大超过杜邦、洛克菲勒等老牌资本家和他们家族财产总和。

我国尚处于发展阶段，然而WTO的加入，将加快我国经济发展的步伐。21世纪是高科技，知识经济时代，这已在我国高层经济专家和高层领导者中取得共识。然而知识经济的发展最终取决于人的素质，在知识经济中，知识是重要的生产要素，而它只能 由人去吸取、加工，也就是说，无论现代的信息手段如何先进、知识资料如何丰富，如果不经学习就无从掌握所需的知识，即知识是由合格的人材，在一些智慧型化工具的帮助下，依靠创造性的劳动而生产出来的。随着世界经济一体化的发展，人的知识含量及其发挥情况将成为会计核算和管理的重点，複杂的环境要求财会人员不仅要掌握已往的知识，而且要有从传统知识结构转向有创造性和渗透性知识结构的能力。掌握相关的及相应交叉产业的基本知识。因此必须建立一支审计专家和业务骨干为龙头的能够适应审计工作发展需要的高素质、知识複合型审计队伍。使其不仅掌握扎实的专业基础知识，更应具备相关信息处理知识，增强参与经营管理决策的意识和能力，加强外语培训，熟悉国际会计、商务惯例，真正掌握广博的国际社会文化背影知识，以全面适应加入WTO后变化而複杂的审计业务，确保审计工作跟上时代的步伐，为经济的繁荣和领导正确的巨观决策提供可靠依据。

四、变幻複杂的国际业务提示审计监督引进“法务会计”并配备现代化办公设备
加入WTO后，由于跨国投资、跨国贸易的兴起壮大，国际资本会大量涌入国内，国际保险、国际金融等行业也会巨增，网路犯罪及用高科技作案现象逐渐增多，财务上的不可预见性会大大增强，这样在处理确认财务问题时，随时会涉及到国外司法诉讼。“法务会计”就是运用相关的会计知识，对财务事项中有法律问题的关係，用通俗语言对相关的财务事项予以解释与处理，并及时给法庭提供相关的证据。
审计人员应系统的学习“法务会计”的相关内容，做好“入世”前準备，以新求先，用超前的观念和思维去迎接WTO的到来。同时应保证审计人员应有的经费，配备现代化办公设备，熟练掌握高科技信息处理技术，以质求胜，确保审计项目高质、高效。

此文获2011年重庆市科研论文二等奖

党政领导干部经济责任审计中透视出的政府存量土地资产管理初探

【内容摘要】区县党政领导干部经济责任审计中发现的关于国有土地违规问题比例越来越大，这直接关係到一个地区党政一把手的政绩，影响着地方财政收入的结构和发展规模。如何加强政府存量土地资产管理，最佳化土地资产管理现状，有效化解财政和金融风险，保障经济社会的健康、持续、和谐发展，是摆在审计面前的一道新课题。本文试在初步剖析政府存量土地资产管理现状的基础上，结合实际提出加强土地管理的对策措施，为政府加强存量土地资产管理提供决策参考。

【关键字】党政领导 审计 存量土地 管理对策

一、政府存量土地资产的範畴
政府存量土地资产是指政府为了集中土地供应、调控土地市场、推行土地使用权以招标、拍卖、挂牌为主的公开出让制度实现集中、集约、节约利用之目的，而通过依法徵收（徵用）、收回、收购、置换土地，并进行必要的前期开发后，由政府拥有和控制，并予以储存的国有土地资产。政府存量土地资产主要包括：分批次农转用和土地徵收后未确定用地单位的土地、政府依法收回的国有土地、政府行使优先购买权取得的土地、收购的土地、已经政府委託管理的其他国有土地、预征的土地等。根据政府存量土地的分布状况，下列土地应属于政府存量土地範畴：

（一）各级政府的开发区、乡镇等单位预征的农村集体土地。指已经与村签订征地协定，并且有关单位已经支付全部征地款，未办理农转用手续的集体土地，包括预征、带着、以租代征等方式。徵收后尚未使用的存量土地；
（二）国土部门已经办理所有徵地程式，已上报省以上政府农转用审批，但尚未获批准的集体土地；
（三）土地储备中心、政府投融资机构或其他单位收储的国有土地。指批而未用以外收储的国有建设用地，供地超过二年收回的土地以及其他收储的土地和地上建筑物；
（四）登记在国有投资公司等单位，未办理出让手续，但已经办理土地证的批而未用土地；
（五）已出让或已划拨，但由于用地单位自身原因，已超过两年未收回的土地；
（六）实际已经被使用，但因尚未办理供地，而在账面仍作征而未用的土地；
（七）其他国有无主地、空闲土地。

二、存量土地资产管理模式及管理现状
（一）管理模式。
当前各地土地储备机构的设定呈现多层次、多样化的特点：一是事业单位法人；二是隶属于国土资源部门；三是“事企合一”，土地储备机构往往兼具土地整理、土地交易或者征地事务管理等职能（合署办公）。有些地方将土地储备机构冠以地产集团或土地开发公司，以探索事业单位企业化高效运作模式。
（二）管理机构。
政府存量土地资产实行多头管理。对征而未用土地、出让后长期闲置未收回土地等，主要由国土部门（包括国土分局）直接管理；预征的农村集体土地分散在各个开发区（园区）、乡镇政府；收储土地主要为各级政府的土地储备机构管理。

（三）存在弊端
1、土地储备机构实质上是地方政府经营、储备土地的一个代理机构，但它从事着土地经营，因此本身不可能是政府。按照我国现有的行政管理体制，应该属于一个政府授权的事业单位。
2、由于政府存量土地分散管理，各部门缺乏必要的内部管理制度与管理经验、相关配套措施，未严格实行土地储备的计画管理制度和信息共享制度，造成土地储备缺乏计画性、上下级之间及同级政府相关部门之间信息不畅。大量存量土地散布掌控在土地储备中心、各开发区和乡镇，以致政府无法掌握实有数，各种土地违法现象屡禁不止。
3、一些地方政府为了融资的需要，直接将土地收储的职能授予给政府投融资机构、开发区（园区）等单位，或者将已经由土地储备机构收储的政府存量土地，以免交土地出让金和各种税费的形式将土地过户给政府投融资机构等单位，大量政府土地因融资需要登记在国有投融资公司名下用于抵押贷款，加大了政府负债和财政风险等问题。

三、领导干部审计中体现存量土地资产管理方面的主要问题
（一）超批文征地，未批先用、未供先用土地现象屡屡存在。如某市工业园区内有多家企业的1500多亩未经农转用审批已经用于建设。又某市经济开发区内的道路用地未办理供地手续，但道路已经建成并使用；
（二）由于部分土地未批先供、未供先用，造成存量土地数量失实。
（三）核算不规範，导致存量土地成本失真，招商引资中低于工业用地限价出让土地。如某直辖市某经济开发区低价出让11宗3815亩土地。
（四）土地长期闲置。如某市有数十宗土地，出让两年以上仍闲置未开发，当地国土部门也未採取切实措施，按规定予以收回。
（五）一些严重的违法用地现象，长期不能得到纠正。如某市的1宗上万平方的储备土地（规划为仓储用地），于2001年上半年，被当地村民擅自占用，用于新建农民住房。当地国土部门虽然作出了行政处罚决定，也移送法院要求强制执行。除了象徵性地收缴了十多万元的罚款外，被非法占用的国有土地，至今没有退还。

三、对存量土地资产管理的几点建议
（一）正视风险。各级政府应正视以存量土地为政府投融资公司、经济开发区（园区）融资提供抵押、担保可能带来的严重后果，尤其要坚决纠正和杜绝将绿化、道路等公建用地、国有农用地等违规变更为经营性用地并用于融资抵押的做法，以化解可能造成的政府信用风险和财政风险。
（二）完善制度。建议各级政府对照国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布的《土地储备管理办法》和其他土地管理法规，修订完善当地的土地储备政策，建立安全、有效的存量土地信息共享制度，以进一步提高政府对存量土地资产的管理水平。

（三）加强管理。建议各级政府要建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的政府存量土地储备供应管理制度，纠正政府投融资机构、经济开发区（园区）等分散收储国有土地的现状，以促进土地的集约节约利用。进一步严格执行土地徵用和出让政策。避免出现未批先征，超批文征地以及在招商引资过程中，“先征后返”等违背土地出让政策行为发生。
（四）及时处置。建议各级政府及时妥善处理预征土地问题。对长期闲置的土地，应分析原因，督促用地单位及时开工建设或按规定予以收回。对预征的集体农用土地，应儘可能的还田于农，对已经规划为建设用地、且短时间可项目落户的预征土地，应给予农转用指标的支持，争取在不长的时间内，有效化解大量预征存量土地这一历史遗留问题。
（五）跟蹤检查。建议各级政府进一步加强对节约集约用地的监管。国土、监察等部门要持续联合开展用地情况执法检查，重点查处严重破坏、浪费土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任；要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础资料库，在为这些企业提供融资、担保等服务时採取必要的限制措施。