宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告

第85号

《宁夏回族自治区禁牧封育条例》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2011年1月7日通过，现予公布，自2011年3月1日起施行。

宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会

二〇一一年一月七日

（2011年1月7日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第22次会议通过）

第一条　为了保护和培育林草植被，改善生态环境，维护生态安全，实现经济社会和生态环境的协调发展，根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》和有关法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本条例。

第二条　自治区行政区域内的禁牧封育活动，适用本条例。

第三条　本条例所称禁牧封育，是指为保护生态植被，在一定时期内对划定的草原（包括草山、草坡、人工草地、河滩草地）和林地等区域围封培育并禁止放养牛、羊等草食动物的管护措施。

第四条　禁牧封育工作应当遵循统筹规划、保护优先，封育结合、注重实效的原则。

第五条　县级以上人民政府负责组织实施禁牧封育工作，建立健全工作协调机制和目标考核机制，将禁牧封育工作纳入环境保护和生态建设规划，所需经费列入本级财政预算。

第六条　县级以上人民政府农牧、林业主管部门按照各自职责负责本行政区域内禁牧封育的监督管理工作。

发展和改革、财政、公安、环保、农垦等有关部门，应当按照各自职责，共同做好禁牧封育有关工作。

乡（镇）人民政府具体负责辖区内禁牧封育和舍饲养殖的组织实施工作。

第七条　各级人民政府应当加强对禁牧封育工作的宣传，对在禁牧封育中做出显着成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

第八条　自治区人民政府应当根据草原、林地生态预警监测情况，决定在一定时期内对全区或者部分地区的草原和林地禁止放牧。具体禁牧的时间、範围及其解除办法由自治区人民政府决定。

第九条　在禁牧区域内禁止下列活动：

（一）放养牛、羊等草食动物；

（二）破坏、盗窃、擅自移动禁牧的标誌、围栏设施；

（三）法律、法规规定禁止的其他活动。

第十条 禁牧区域内的草原、林地所有人和使用人应当遵守下列规定：

（一）遵守草原、林地保护的法律、法规，履行契约约定的管护义务；

（二）巡逻管护；

（三）建设、改良和培育草原、林地；

（四）制止放牧和破坏围栏设施等行为，并及时报告当地乡（镇）人民政府或者农牧、林业主管部门。

第十一条　县级人民政府农牧、林业主管部门和乡（镇）人民政府应当加强对禁牧区域的管理，制定管护制度，落实管护责任。

农牧、林业主管部门应当按照各自管理职责，在禁牧区域的主要出入口、围栏区域、人畜活动区域设立草原、林地保护标誌和界桩、护栏、标牌等设施，公示禁牧要求。

第十二条　禁牧区域内，国有企事业单位管理的草原、林地，由国有企事业单位负责管护；村集体经济组织管理的草原、林地，由村集体经济组织负责管护；通过承包、租赁、拍卖等形式获得使用权的草原、林地，由使用人负责管护。

第十三条 县级以上人民政府应当根据国家和自治区规定对禁牧区域内的单位和个人给予生态保护补偿和奖励。

第十四条 对禁牧区域内的牛、羊等草食动物实行舍饲养殖。县级以上人民政府对实行舍饲养殖的养殖户应当给予粮食、资金、技术等方面的补助和扶持。

第十五条 县级以上人民政府应当增加草原、林地建设投入，支持、鼓励单位和个人採取补播、补种、围栏等措施，改良、培育草原、林地，恢复生态植被。

第十六条　县级以上人民政府农牧、林业主管部门应当加强对禁牧区域内的草原、林地生态植被恢复效果的监测预报，并定期向本级人民政府报告监测结果。

第十七条 各级人民政府应当加强禁牧区域内农村产业结构调整，引导、扶持适宜当地发展的产业，促进农民增收。

第十八条 对得到有效恢复的草原、林地应当科学利用。具体办法由自治区人民政府制定。

第十九条　县级以上人民政府农牧、林业主管部门和乡（镇）人民政府应当建立禁牧区域的巡查制度、举报制度和情况通报制度，加强对禁牧封育工作的监督检查。

对违反本条例规定的行为，公民有权举报；接到举报的农牧、林业主管部门或者乡（镇）人民政府应当及时受理查处。

第二十条 农牧、林业主管部门和乡（镇）人民政府监督检查人员履行监督检查职责时，有权採取以下措施：

（一）要求被检查单位或者个人提供相关的档案和资料，并可以进行查阅或者複製；

（二）要求被检查单位或者个人对草原、林地权属等情况作出说明；

（三）进入违法现场进行拍照、摄像和勘验；

（四）责令停止违法行为；

（五）实施行政处罚。

第二十一条 有关单位和个人应当支持和配合农牧、林业和乡（镇）人民政府监督检查人员的监督检查工作，不得拒绝或者阻碍监督检查人员依法执行职务。

监督检查人员在履行监督检查职责时，应当向被检查单位和个人出示执法证件。

第二十二条　违反本条例第九条第一项规定，在禁牧区域内放牧的，由县级以上人民政府农牧、林业主管部门或者乡（镇）人民政府责令改正，给予警告，可以并处每个羊单位五元以上三十元以下的罚款；对林木造成毁坏的，除依法赔偿损失外，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木；拒不补种树木或者补种不符合规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

第二十三条　违反本条例第九条第二项规定，破坏、擅自移动禁牧标誌、围栏设施的，由县级以上人民政府农牧、林业主管部门或者乡（镇）人民政府责令限期恢复原状，并处一百元以上二千元以下的罚款；逾期不恢复的，由农牧、林业主管部门按照各自职责代为恢复，所需费用由违法者承担。

第二十四条 农牧、林业主管部门和乡（镇）人民政府工作人员在禁牧封育管理过程中，对在禁牧区域内放牧的行为不依法查处或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分。

第二十五条　阻碍监督检查人员依法执行职务的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条　当事人对农牧、林业主管部门和乡（镇）人民政府作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政複议或者提起行政诉讼。

第二十七条 本条例自2011年3月1日起施行。

自治区人民代表大会常务委员会：

根据自治区人大常委会2012年监督工作计画，9月18日至20日，自治区人大常委会组成了由马秀芬副主任为组长，何建国、李文录、杨万仁、陈恕、郁纪鸣、喻通、马继祯、周生信、张帼文等委员参加的执法检查组，分赴吴忠市、固原市实地察看了7个县（市、区）共28个项目点，就《条例》贯彻实施情况进行了检查。9月20日，召开了自治区人民政府办公厅、农牧厅及两市相关部门负责人参加的座谈会，听取了农牧厅和两市贯彻落实《条例》的汇报。同时委託银川市、石嘴山市和中卫市人大常委会对本地区《条例》贯彻实施情况进行了检查。

一、实施《条例》取得的主要成效

宁夏现有天然草原3665万亩，占全区土地总面积的47%，是我区生态系统的重要组成部分。长期以来，全区90%草原退化沙化，20%严重荒漠化。十余年来，特别是《条例》实施以来，通过禁牧封育和补播改良治理，草原荒漠化、沙化等严重退化现象得到有效遏制，禁牧封育工作取得了阶段性成果，生态环境明显改善，现代设施养殖业稳步发展，初步走出了一条生态保护与经济发展“互促双赢”的新路。据2003-2011年全区草原资源与生态监测结果显示，全区草原植被覆盖度平均年递增17.37个百分点，草层高度平均年递增3-5个百分点，天然草原植被平均覆盖度、高度、鲜草产量和可食比例均有提高，植物群落朝着趋于稳定的方向发展。

（一）加强宣传教育，营造良好的执法氛围。各级人民政府积极开展了法律政策的宣传培训工作，明确区、市、县、乡四级的宣传培训任务，充分利用各种有效手段，开展形式多样的宣传培训活动。尤其是县乡两级政府採取散发宣传单、张贴标语、悬挂横幅、利用广播电视、乡镇科技赶场等形式进行广泛宣传，不断加大宣传的力度和广度，在农村营造了学法、知法、懂法、守法、执法的良好氛围。同时强化业务培训，把《条例》列入基层干部培训计画，强化基层一线干部培训力度，使执法人员较为系统地掌握法规，增强了执法能力和服务水平。

（二）完善工作机制，加强禁牧封育工作组织领导和经费投入力度。全区各级政府把禁牧封育工作纳入政府工作考核的主要内容，成立了政府主管领导为组长，农牧、公安、林业等部门主要负责人为成员的领导小组，细化了各部门的具体职责，落实了禁牧封育工作责任，层层签定工作责任书，形成了由一把手负总责，部门领导具体抓，相关人员抓落实的工作机制，把禁牧封育责任落实到了人头、地块。从2011年起，自治区草原执法监督工作经费列入自治区地方财政预算，确保了禁牧封育执法工作有序推进。

（三）转变发展方式，推进我区畜牧业快速发展。农牧等部门加强了对广大养殖户的舍饲圈养技术培训，加大对棚圈改造、青贮窖、饲草料加工、畜种改良、优质牧草推广技术的扶持力度，强力扭转了我区畜牧业由严重依赖天然草原的粗放型生产向舍饲、园区化的集约型、精细化生产的方向发展。畜牧业生产方式发生的重大改变，为宁夏带来了“草原还绿”与“农民致富”的良性循环，实现了国家实行草原生态补助奖励机制提出的“禁牧不禁养”、“减畜不减肉”、“减畜不减收”目标。2011年，宁夏畜禽规模养殖比重达到47%，比“十五”末提高16.9个百分点；牛羊肉占肉类总产量的比重由“十五”末的41.2%提升为57%；农民人均牧业收入比2005年增长83.3%，牧业纯收入增长69.6%。

(四)强化政策扶持，狠抓禁牧封育源头治理。自治区把草产业作为区域优势产业重点扶持，大力推行种草养畜，先后实施了“退耕还林草工程”、“百万亩人工种草工程”、“十万贫困户养羊工程”、“南部山区生态养牛工程”，促进人工种草快速发展，解决近400万只原本依赖于天然草原的羊只下山后的饲草短缺问题。2011年，宁夏将多年生牧草的补贴标準由原来的每亩20元提高到50元。当年，国务院实行草原生态保护补助奖励机制，又将我区海原、盐池和同心3个牧业及半农半牧业县列入补偿範围内，给予每户每年500元的补助。同时，我区加大了投入力度，从2003年以来，累计投入地方财政资金11387万元用于禁牧后续草畜产业发展。一系列的扶持政策和持续增长的资金投入，极大调动了农民民众的积极性，促进了我区现代畜牧业快速发展，并有效改善了生态环境。

（五）严格责任追究，依法加强禁牧工作监管。农牧、林业等执法部门依法履行监督职责，严格责任追究，採取有效措施积极应对禁牧封育工作中出现反弹的问题。各地区重点对畜牧主管部门、乡镇、村委会等对禁牧封育工作负有直接责任的单位和部门，制定了严格的奖惩措施和责任追究制，认真贯彻执行《条例》。盐池、同心、泾源、彭阳等县加强夜间巡查力度，对重点地区实施全天候监控。特别是盐池县採取设立禁牧“110”监督举报电话、选聘禁牧信息员、对执行不力的干部进行效能告诫等措施，强化了禁牧封育工作监督，实现了“人进沙退”历史性逆转，“沙海绿洲”新景观再现盐池大地。各地加大依法查处力度，据不完全统计，自2011年3月以来，农牧部门各级草原监督管理机构查处违反草原禁牧案件126起，各级森林公安机关出动警力约2300人次，查处违规放牧案件260余起，处理违规放牧人员210余人次，清理在林区违规放牧羊只达30000余只。

二、存在的主要问题

（一）宣传力度有待加强。各部门虽然在《条例》的宣传教育方面开展了一系列活动，但普遍存在着集中宣传多、经常性宣传少，宣传的方式方法单一等现象。一些地方对禁牧封育的重要性、长期性和艰巨性认识不到位，思想鬆懈麻痹，管理措施不力，执法检查不严格，个别地方偷牧甚至公开违规放牧，非法乱占、乱垦草原和林地，乱采滥挖髮菜、甘草等现象时有发生。

（二）草原禁牧执法环境有待改善。一些市县没有专门工作机构，禁牧执法队伍人员缺乏，执法难以保障。从全区来看，禁牧封育工作投入总量不足，各地财政投入不均衡，有些市、县（区）禁牧所需经费仍未纳入当地财政预算。据统计，2011年固原市只有原州区和隆德县纳入了财政预算（原州区每年12万元、隆德县每年29万元），市级和泾源县、西吉县、彭阳县没有纳入财政预算。由于投入不足，执法必要的诸如交通、通讯、取证工具等装备难以配备到位，严重影响了执法效果。有些市、县（区）虽纳入财政预算，但预算的科学性不强。2011年吴忠市禁牧所需经费纳入各级财政预算为125万元，实际支出320万元，超支195万元，2012年吴忠市禁牧所需经费纳入各级财政预算为200万元，截止目前实际支出421万元，超支221万元。

（三）草原生态恢复及治理任务仍然艰巨。通过近年来的禁牧封育，草原防风固沙、涵养水源、保护生物多样性等生态功能明显增强，初步实现了区域草原生态系统的良性循环。但由于我区中部乾旱带面积大、区域广，属典型的中温带大陆性季风气候，常年乾旱少雨，风大沙多，光照强，蒸发量大，生态十分脆弱，还有大片的沙化土地需要投入巨大的物力、人力进行治理。作为全国的生态建设重点区域，保护植被、恢复生态特别是要实现依靠人为治理的良性循环向依靠自然修复的良性循环转变，还需较长时间，任务还十分艰巨。

（四）草原被占用苗头需要引起高度重视。草原乱征滥占、乱采滥挖等人为因素破坏草原植被和生态环境的现象时有发生，个别地区工程建设占用草原，存在未经审核许可即开工或未依法办理草原使用权属变更手续的情况。据调查了解，吴忠市2012年新增征占草原2.8万亩，主要用于各市县移民搬迁，奶牛养殖园区、慈善园区建设。固原市自2011年起开始涉及草原征占用问题，全市共调查铁路、高速公路、送变电、煤矿、风电场等永久徵用草原3638亩，临时占用草原5040亩，虽占用比例较小，但此种苗头须引起高度重视和警惕。

三、进一步贯彻执行《条例》的意见和建议

（一）进一步加大对条例的宣传力度。各级政府要採取灵活多样的形式，经常性地深入组织宣传《草原法》和《条例》。要让农民民众充分了解到禁牧封育工作的重要性、长期性和艰巨性，引导广大农民民众正确认识当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关係，真正把禁牧封育转变为广大民众的自觉行动。对执法人员和乡镇、村干部可针对工作中遇到的重点、难点问题进行专题培训，通过培训不断加强对禁牧封育重要意义的认识和理解，提高依法行政的能力，自觉做到依法从政、服务民众。

（二）各级政府要严格落实《条例》之规定，确保经费和人员到位。条例规定“县级以上人民政府负责组织实施禁牧封育工作，建立健全工作协调机制和目标考核机制，将禁牧封育工作纳入环境保护和生态建设规划，所需经费列入本级财政预算”。各级人民政府要根据地方财政的增长而逐步增加投入力度，确保禁牧执法工作机构健全、人员到位、装备齐整、执法严格、效果明显。要建立禁牧区域的巡查制度、举报制度和情况通报制度，加强对禁牧封育工作的监督检查，特别是对一些重点地段、重点草原、林区，实行重点督查，努力做到查处不留死角、禁牧不留死角。

（三）严格落实“三项制度”，确保草原生态建设保护成效。要全面落实基本草原保护、草畜平衡和禁牧休牧三项基本制度。像保护基本农田一样，对基本草原採取最严格的保护措施，不能随意占用和改变用途。逐步建立和规範核查制度和责任追究制度，保护好草地草质资源，探讨合理利用草地资源的新途径。对个别大型项目工程建设占用草原没有履行严格的审批手续、施工过程中对草原植被的破坏没有收取植被恢复费、对草原围栏设施的损坏未照价赔偿等行为要依法坚决纠正，确保草原生态建设效果。

（四）要解决好农牧民的后顾之忧，确保禁牧不减牧。加强对农牧民的科学技术普及和适用技术培训等工作，尤其是要围绕良种繁育、规範化饲养、疫病防控、饲草料高效利用展开培训，做到科技人员直接入户、良种良法直接到圈、技术要领直接到人。通过项目带动、技术支持等措施，帮助民众解决禁牧封育后遇到的饲草料、圈舍、品种改良等突出问题，制定各项优惠政策，鼓励养殖户进行舍饲养殖，大力发展退牧还草后续产业，切实解决农牧民禁牧增收问题。

以上报告，请予审议。

调动农牧民禁牧封育积极性，将于2011年3月1日起施行的《宁夏回族自治区禁牧封育条例》，明确了补偿和奖励机制。

“牧民不再放牧，收入损失如何补偿？此项立法的亮点之一就是明确了补偿和奖励机制。”自治区人大法制委员会副主任张帼文说。

《条例》规定，对禁牧区域内的牛、羊等草食动物实行舍饲养殖，县级以上人民政府对实行舍饲养殖的养殖户应当给予粮食、资金、技术等方面的补助和扶持。县级以上人民政府应根据国家和自治区有关规定，对禁牧区域内的单位和个人给予生态保护补偿和奖励。

根据《条例》，禁牧封育是指为保护生态植被，在一定时期内对划定的草原和林地等区域围封培育并禁止放养牛、羊等食草动物的管护措施。自治区人民政府应根据草原、林地生态预警监测情况，决定在一定时期内对全区或部分地区的草原和林地禁止放牧。具体禁牧时间、範围及解除办法由自治区人民政府决定。

《条例》还规定，在禁牧区域内放牧的，由县级以上人民政府农牧、林业主管部门或者乡（镇）人民政府责令改正，给予警告并且可以处每个羊单位5元以上30元以下罚款。对禁牧区域内林木造成损坏的，除依法赔偿损失外，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种毁坏株数1倍以上3倍以下的树木；拒不补种树木或者补种不符合规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。